http://eenhemelopaarde.nl/szasz.html
http://www.ncrm.nl/Toespraak%20Thomas%20Szasz.htm
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Postbus 20350
2500 EJ DEN HAAG
Telefoon (070) 340 79 11
Fax (070) 340 78 34
Bezoekadres:
Parnassusplein 5
2511 VX DEN HAAG
Correspondentie uitsluitend
richten aan het postadres
met vermelding van de
datum en het kenmerk van
deze brief
Internetadres:
De Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA DEN HAAG
Ons kenmerk Inlichtingen bij Doorkiesnummer Den Haag
GVM 2544696
Onderwerp Bijlage(n) Uw brief
Plan van aanpak
verloedering en overlast 2005-2007
1 Inleiding
In het standpunt op het IBO-rapport De maatschappelijke opvang verstopt heeft het kabinet
toegezegd zich te bezinnen op de vraag of in de keten van maatschappelijke opvang meer
dwang toegepast zou moeten worden.1 Het voorliggende Plan van aanpak verloedering en
overlast is het resultaat daarvan.
De aanpak van verloedering en overlast is voor dit kabinet ook in het kader van normen en
waarden een belangrijk onderwerp. Binnen verschillende beleidsdomeinen
(criminaliteitspreventie, veiligheidsbeleid, gezondheidszorg) is er een groep mensen in beeld
die onevenredig veel aandacht vraagt van lokale instanties (wonen, welzijn en politie) en
overlast bij medeburgers veroorzaakt. Die overlast vindt zijn oorzaak in psychische
problemen, verslavingsproblemen en dakloosheid. Desondanks mijden ze vaak de zorg. Maar
het past onze samenleving niet om deze mensen aan hun lot over te laten. Het kabinet wil
ook deze mensen in staat stellen zo volwaardig en zelfstandig mogelijk deel te nemen aan
de samenleving. Daarvoor doet het een beroep op de verantwoordelijkheid van deze burgers
én op de verantwoordelijkheid van instellingen om deze groep burgers niet aan hun lot over
te laten.
Het kabinet onderscheidt in zijn beleid drie groepen overlastgevenden:
1. De veelplegers, die niet alleen overlast veroorzaken, maar ook veel misdrijven plegen.
Vaak is er een relatie met alcohol en/of drugsverslaving. De Wet plaatsing in een
inrichting voor stelselmatige daders, die op 1 oktober 2004 in werking is getreden, biedt
mogelijkheden hiertegen effectief op te treden.
2. Overlastgevende zorgmijders die overlast veroorzaken waarbij een (oorzakelijke) relatie is
met ernstige psychische en verslavingsproblemen en dakloosheid.
3. Overlastgevenden van wie het gedrag als asociaal bestempeld wordt. Over de aanpak
van deze groep heeft de minister van Justitie u onlangs een brief gestuurd.2
1 Kamerstukken II, 2003-2004, 29325, nr.1
2 Kamerstukken II, 2004-2005, 28684, nr.39
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Blad
2
Kenmerk
GVM 2544696
Het voorliggende plan van aanpak heeft betrekking op de overlastgevende zorgmijders. Dat
laat onverlet dat de aanpak van de overlast van de andere twee groepen positieve effecten
heeft op deze groep.
Bij de voorbereiding van dit plan van aanpak heeft overleg met gemeenten, zorginstellingen
en justitiële instellingen plaatsgevonden. Daaruit is gebleken dat dit plan ook tegemoet komt
aan wensen van deze partijen voor een effectievere aanpak van dit vraagstuk. Zij ervaren
vooral de voorstellen over het overhevelen van de OGGZ-middelen naar gemeenten en de
voorstellen waardoor de Wet Bopz beter gebruikt kan worden als een doorbraak. Het plan
speelt in op de vele initiatieven die voor deze groep al ondernomen worden. Daarom bevat
deze brief ook ‘good practices’ waarvan ik hoop dat daarvan een voorbeeldwerking uitgaat.
De in dit plan aangekondigde acties zullen in het stramien van het programma ‘Naar een
veiliger samenleving’uitgewerkt worden en dientengevolge bijdragen aan de doelstelling van
dat programma3. Over de voortgang van dit plan rapporteert het kabinet via de tussentijdse
rapportages. De eerstvolgende verschijnt in mei 2005.
2 Probleemanalyse
2.1 Kwantitatieve en kwaltitatieve analyse van de doelgroep: overlastgevende zorgmijders
Link:http://archief.ypsilon.org/schizofrenieplein/hulp/nieuws/yn54/zwervers.htm
Nederland
15.200 dak- en thuislozen in 2001 (schatting in Zwerven in de 21e eeuw, 2003); andere
schattingen zijn beduidend hoger
4839 rechterlijke machtigingen en 6861 inbewaringstellingen GGZ in 2002, gemeld bij IGZ
8000 mensen met ernstige psychiatrische problemen die geen contact hebben met de
hulpverlening en waarbij sprake is van geregeld optredende acute nood, bijvoorbeeld door
verergering van ziekteverschijnselen, zoals wanen en hallucinaties, al dan niet in combinatie
met verslavingsproblemen (Advies Gezondheidsraad, Zorg voor niet-opgenomen acute
psychiatrische patiënten, 2004)
Amsterdam
4000 dak- en thuislozen (schatting van gemeente gebaseerd op gemiddeld 2000 dak- en
thuislozen per dag)
4200 harddrugsverslaafden, waarvan 1500 problematisch
Den Haag
788-1275 daklozen (Trimbos-rapport 2001)
Rotterdam
4600 dak- en thuislozen
3000 problematisch verslaafden
700 personen die extreme overlast bezorgen, crimineel gedrag vertonen, mogelijk verslaafd
zijn en/of psychiatrische problemen hebben en vaak dak- en thuisloos zijn (schatting)
Utrecht
500 overlastgevende zorgmijders
800-1000 daklozen (schatting in Zorg op straat 1)
1500 verkommerden en verloederden
3 In de periode 2008-2010 moet het Veiligheidsprogramma leiden tot een reductie van criminaliteit en
overlast in de publieke ruimte met 20 tot 25%. Die reductie moet in 2006 in de probleemwijken in de
grote steden reeds in 2006 (meting 2007) waarneembaar zijn.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Blad
3
Kenmerk
GVM 2544696
De groep zorgmijders is moeilijk in kaart te brengen. Als individu zijn ze bekend bij politie en
hulpverlening. Maar specifieke cijfers over deze doelgroep ontbreken. De betrouwbaarheid
en vergelijkbaarheid van de cijfers laat nog veel te wensen over. Bovenstaand kader bevat
enkele landelijke cijfers die vooral gebaseerd zijn op schattingen, aangevuld met cijfers van
de G4.
De doelgroep bestaat uit een vooral op straat zichtbare groep mensen die niet de hulp (wil)
krijgen die zij nodig heeft. Daardoor dreigt voor hen maatschappelijke teloorgang. De
belangrijkste oorzaken daarvoor zijn verslaving aan drugs of alcohol, psychische en
persoonlijkheidsstoornissen.
De verloedering gaat in een aantal gevallen samen met overlastgevend gedrag. De strafbare
feiten die hiermee gepaard gaan, leveren hooguit korte vrijheidsstraffen op. Ze zijn in veel
gevallen te licht voor toepassing van de maatregel tot plaatsing in een Inrichting voor
Stelselmatige Daders (voor veelplegers). Het strafrecht is niet het geschikte middel om
overlast te bestrijden.
2.2 Huidig instrumentarium: er kan meer, maar er zijn leemten
De oorzaken waarom weinig overlastgevende zorgmijders de zorg en ondersteuning krijgen
die zij nodig hebben, zijn hun eigen gedrag, de ontoegankelijkheid van het zorgaanbod,
ontoereikend (gebruik van) het bestuurlijk-juridisch instrumentarium op lokaal niveau en het
onvoldoende toepassen van de wet Bopz.
Zorgmijders onttrekken zich aan de hulpverlening, omdat zij bijvoorbeeld weten dat zij vaak
met hun drugsgebruik moeten stoppen als ze in een instelling willen blijven. Maar het kan
ook het gevolg zijn van slechte ervaringen, bijvoorbeeld omdat ze ooit onder dwang zijn
opgenomen. Ze hebben een wantrouwen gekregen jegens mensen die hen willen helpen.
Schakelstation Zuid-Kennemerland
Het doel van de ketensamenwerking is de kwaliteit van leven van sociaal kwetsbare mensen
met zorgmijdend gedrag én hun omgeving te verbeteren. Inzet op het verminderen van de
overlast voor de samenleving en de cliënt zelf is daarmee ook een samenwerkingsdoel.
De ondertekening op 23 september jl. van een ketensamenwerkingsovereenkomst gericht op
kwetsbare mensen met zorgmijdend gedrag vormde de start van het Schakelstation: een
centraal meld- en coördinatie(regie)punt bij de GGD waar kwetsbare mensen worden
aangemeld, geregistreerd, aan een mentor gekoppeld en blijvend worden gevolgd. De
mentoren zijn afkomstig van elf ketenpartners.
Deze missie realiseren de ketenpartners door meer dan voorheen op assertieve wijze te
blijven zoeken naar een passend aanbod: durven doen. Door daadwerkelijk vorm te geven
aan het integrale karakter van het aanbod: samen werken en door alleen afspraken te maken
die nagekomen kunnen worden en deze uitvoeren: doen wat je zegt.
Bron: Kwetsbare mensen met zorgmijdend gedrag in Zuid-Kennemerland
Wanneer zorgmijders toch hulp zoeken zijn er voor hen hoge drempels. Want de regels en
methoden die instanties (moeten) hanteren sluiten nauwelijks aan bij de dagelijkse realiteit
van zorgmijders. Ze hebben geen adres, telefoon, agenda, geld en officiële documenten.
Ook hanteren instellingen op therapeutische gronden contra-indicaties op grond waarvan
een opname geweigerd kan worden. Dan gaat het bijvoorbeeld om verslaving.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Blad
4
Kenmerk
GVM 2544696
Gelukkig ontwikkelen steeds meer zorginstellingen vormen van bemoeizorg. Het gaat vaak
om een combinatie van psychiatrische zorg, praktische hulp en het bieden van onderdak,
veiligheid en voedsel. Doel is contact leggen en houden, patiënten praktisch begeleiden en
zo mogelijk behandelen. Maar de financiering vindt vaak plaats op projectbasis. Dat betekent
dat instellingen het aanbod wel opstarten, maar dit stopzetten als de geldstroom wegvalt.
Ook ondervinden instellingen problemen om voor bemoeizorg kenmerkende activiteiten als
cliëntfinding, veelvuldige contacten met het netwerk en ‘no show-contacten’ gedeclareerd
te krijgen.
De samenwerking tussen instellingen is te vrijblijvend. Dit wordt onder meer veroorzaakt
door versnippering van de hulpverlening en financieringsstromen, (vermeende)
belemmeringen in privacy-wetgeving, verschillen in definities en informatieregimes,
capaciteitsproblemen (sancties/zorg), niet-sluitende overdracht en gebrek aan
ketenmanagement en –regie.4 Wel is de vraag gewettigd of instellingen zich niet achter deze
argumenten verschuilen. Bovenstaand voorbeeld laat zien dat er veel kan. Er zijn meer van
deze voorbeelden, maar de basis van die samenwerking is wel vrijwillig. Vooral gemeenten
willen daarom meer zeggenschap over het aanbod van de GGZ en de verslavingszorg. Zij
denken dan beter in staat te zijn regie te voeren over de ketenpartners rondom deze
doelgroep. De indruk bestaat wel dat gemeenten meer dan nu hun eigen aanbod op het
terrein van huisvesting, dagbesteding, schuldhulpverlening en arbeidsreïntegratie kunnen
benutten voor een meer assertieve aanpak van deze groep. Onderstaand voorbeeld van de
gezamenlijke aanpak in Amsterdam Zuidoost illustreert dat.
Geïntegreerde Voorziening Drugshulpverlening Amsterdam Zuidoost
Het totaal aantal drugsverslaafden in Zuidoost wordt, op kwartaalbasis, geschat op 900
personen. Het gaat voor ca. 80% om mannen van Surinaams/ Nederlands Antilliaanse
origine, ouder dan 40 jaar. De verslavingsduur is meer dan twintig jaar. Het aantal
drugsverslaafden dat geen gebruik maakt van hulpverlening en uitkeringsrechten is
aanzienlijk. Om hierin verandering aan te brengen heeft Amsterdam een geïntegreerde
voorziening tot stand gebracht waarin de ketenpartners uit de domeinen zorg, werk,
inkomen, politie en justitie samenwerken. Zij leveren de cliënten aan voor deze voorziening.
Ook de Sociale Dienst maakt deel uit van deze voorziening. De Sociale dienst beheert voor
ca. 300 cliënten de uitkering en/of verstrekt bijstand in natura in de vorm van het regelen
van slaapplaatsen. Door de geïntegreerde aanpak door verschillende organisties worden
drugsverslaafde cliënten beter bereikt. Op deze wijze is het naar verwachting mogelijk
cliënten daadwerkelijk gebruik te laten maken van aangewezen hulp c.q. onderdak. De
bedoeling is dat het aantal cliënten van de Sociale Dienst dat gebruikt maakt van de
Geïntegreerde Voorziening stijgt tot 500 cliënten op jaarbasis.
Bron GGGD Amsterdam
De gemeentelijke verantwoordelijkheid voor het handhaven van de openbare orde biedt
gemeenten ook mogelijkheden om meer assertief op te treden naar overlastgevende
zorgmijders. Zij kunnen regels stellen en op overtreding daarvan straf stellen. Een voorbeeld
is de strafbaarstelling van bedelarij. Rotterdam is voor zover bekend de enige gemeente die
van deze mogelijkheid gebruik maakt. De model-APV van de VNG bevat geen modelbepaling
over deze onderwerpen. Bij gemeenten lijkt hier geen behoefte aan te bestaan. Wanneer het
niet gelukt is dat al of niet onder drang zorgmijders vrijwillig hulp accepteren, resteert de
4 Opsomming ontleend aan rapport Boer&Croon over Veelplegers.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Blad
5
Kenmerk
GVM 2544696
optie van dwangopname en –behandeling. De mogelijkheden daarvoor zijn beperkt, maar
worden niet volledig benut. Dat laatste heeft vooral te maken met verschillende
interpretaties van begrippen uit de Wet Bopz. Deze wet ziet toe op gedwongen opnemingen
van onder andere psychiatrische patiënten in psychiatrische instellingen als er sprake is van
een gevaarssituatie voor de persoon zelf of voor diens omgeving die wordt veroorzaakt door
een geestesstoornis. De praktijk leert dat vooral bij de hulpverlening onduidelijkheid bestaat
of ernstige verslaving een geestesstoornis is in de zin van de Wet Bopz. Ook de toepassing
van het gevaarscriterium laat verscheidenheid zien. Er zijn voorbeelden waarin rechters het
gevaarscriterium heel nauw hanteren. Ook psychiaters doen dat en zien dan af van een gang
naar de rechter. Anderzijds komen rechters en psychiaters in hun uitleg van het
gevaarscriterium dicht bij het bestwil-criterium. Sommige psychiaters zijn aarzelend over een
dwangopneming als zij twijfelen aan de mogelijkheid van behandeling. Andere psychiaters
vinden dat de drempel voor dwangbehandeling te hoog is: “als er makkelijker onder dwang
kan worden behandeld, kun je mensen snel van straat halen en hoef je ze ook niet zo lang
hun vrijheid te benemen”. Deze psychiaters vinden dat zij nu met de handen op de rug
moeten toekijken omdat ze niet onder dwang mogen behandelen.
3 Uitgangspunten
Een verbetering van de zorg aan mensen aan de rand van de samenleving komt de kwaliteit
van hun leven ten goede. Daardoor zal bovendien de overlast die deze mensen veroorzaken
verminderen. Het perspectief om beleid te ontwikkelen voor deze groep kan niet òf overlast
òf zorg zijn. Het gaat om een tweevoudig perspectief: door het bieden van adequate zorg en
een verbetering van de kwaliteit van leven vermindert de overlast.
Overlastgevende zorgmijders moeten de hulp krijgen die zij nodig hebben om een verdere
teloorgang en de overlast die daarmee gepaard gaat te voorkomen. Dat begint bij de directe
omgeving die de teloorgang moet signaleren bij gemeentelijke of zorginstellingen. Bij
gemeenten ligt ook de beleidsverantwoordelijkheid om te voorkomen dat mensen tot deze
doelgroep gaan behoren.
Vervolgens vraagt dat een persoonsgerichte aanpak omdat het algemene beleid onvoldoende
effectief is voor deze doelgroep. Zonodig wordt deze hulp afgedwongen, hetzij bij de cliënt,
hetzij bij de betrokken instellingen. Gemeenten regisseren een optimale keten van zorg- en
dienstverlening voor deze groep.
Om deze situatie te bereiken moeten drie dingen verbeteren.
In de eerste plaats moet deze groep meer dan nu op de huid gezeten worden om hulp te
accepteren. Intensieve drang moet worden uitgeoefend om iemand hulp te laten accepteren.
Ten tweede moet als dat niet lukt, het in specifieke situaties gemakkelijker worden om
mensen onder dwang te helpen. Het recht op zorg (de noodzaak van zorg) en het belang van
de samenleving kunnen zwaarder wegen dan het recht op zelfbeschikking van mensen als zij
door hun verslaving of stoornis maatschappelijk teloor dreigen te gaan. Dat rechtvaardigt
(onorthodoxe) maatregelen met meer accent op drang en – als het niet anders kan – op
dwang. Dwang blijft een ultimum remedium. Dat hoeft niet beperkt te blijven tot
dwangopname. Als dat nodig is, moet er onder dwang behandeld kunnen worden, mits
duidelijk is waarvoor en onder waarborgen.
In de derde plaats is het nodig dat de samenwerking tussen instellingen minder vrijblijvend
wordt.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Blad
6
Kenmerk
GVM 2544696
Op basis van een cliëntvolgsysteem zijn instellingen altijd op de hoogte van het
hulpverleningstraject. Als de situatie daarom vraagt, bijvoorbeeld in een crisissituatie moet
de medewerking van een instelling door een gemeente afgedwongen kunnen worden.
Het voorliggende plan is erop gericht om de hiervoor geschetste verbeteringen te realiseren.
Dat wil zeggen dat overlastgevende zorgmijders eerder en beter dan nu geholpen worden.
Met dit programma wil het kabinet bereiken dat in 2007 daarvoor de voorwaarden aanwezig
zijn.
Zoals gezegd, overlast, criminaliteit door verslaafden en dealers zullen als gevolg van
opvang en verbetering van leefomstandigheden afnemen. Ze zullen niet volledig verdwijnen.
Het gaat het om het beheersbaar maken van dit vraagstuk.
4 Doelstellingen en maatregelen
Het kabinet heeft voor 2007 de volgende doelstellingen geformuleerd:
De mogelijkheden voor drang op cliënten om hulp te accepteren zijn vergroot
De ketensamenwerking tussen instellingen is minder vrijblijvend gemaakt
Het gebruik van de Wet Bopz voor deze doelgroep is verbeterd
Op dit moment vindt al het nodige plaats om deze drie doelstellingen te realiseren. In
aanvulling daarop zijn maatregelen nodig om te zorgen dat die doelen daadwerkelijk
gerealiseerd worden. Het gaat dan vooral om maatregelen die tegemoet komen aan wat
iemand nodig heeft om weer enigszins gewoon in onze samenleving mee te doen.
4.1 Verruimen van drang op cliënten om ondersteuning en hulp te accepteren
Het kabinet wil dat er meer zorgmijders hulp gaan aanvaarden dan nu het geval is. Daarvoor
is nodig dat de zorg assertiever wordt aangeboden en dat het aanbod beter aansluit op de
behoefte van de doelgroep.
Ontwikkelen van een verbeterd assertief zorgaanbod
Bemoeizorg: GGZ voor veiligheid
De GGZ wil mensen met ernstige psychische stoornissen die de zorg mijden, in zorg krijgen
en houden. Bij deze ambitie hebben vele partijen belang, vooral op lokaal niveau. Denk
bijvoorbeeld aan gemeenten en politie. Daarom moeten GGZ-instellingen concrete en
wederzijds verplichtende afspraken maken met lokale partijen. De GGZ draagt op deze
manier bij aan een veiliger samenleving voor iedereen: patiënt en burger. Daarnaast zorgt de
GGZ voor voldoende beveiligde bedden voor specifieke doelgroepen. Zo komen er beveiligde
bedden voor patiënten met een psychische stoornis en gedragsproblemen, voor patiënten
die een delict gepleegd hebben en voor ernstig verslaafde patiënten die heroïne krijgen.
Uit Visiedocument GGZ Nederland , november 2004
Er is een meer assertieve benadering nodig om meer zorgmijders hulp te laten aanvaarden.
Het kabinet juicht daarom toe dat in de steden steeds meer bemoeizorg plaatsvindt. De
ambitie van de GGZ-sector om in 2009 alle zorgmijders in beeld hebben en de helft daarvan
in behandeling zal ongetwijfeld daarop een positief effect hebben. Het kabinet onderschrijft
deze ambitie, maar wil ook met de sector afspraken maken wat hiervan al in 2007
gerealiseerd is.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Blad
7
Kenmerk
GVM 2544696
Een goed voorbeeld overigens van het assertief aanbieden van zorg is de toepassing van
Assertive Community Treatment (ACT). Verschillende ggz-instellingen in Nederland passen
deze methodiek met succes toe.
Een andere mogelijkheid om drang uit te oefenen biedt de dit jaar in werking getreden Wet
werk en bijstand (Wwb). Deze wet biedt gemeenten instrumenten om de bijstandsverlening
in te zetten om bijvoorbeeld zorgmijders te verleiden om hulp te accepteren. Ik verwijs
hierbij naar het eerder beschreven experiment in Amsterdam-Zuidoost.
Een specifieke groep waarop steden drang willen uitoefenen zijn verslaafden die uit de eigen
stad afkomstig zijn. Om hun overlast te verminderen ontwikkelt een aantal steden (Utrecht,
Heerlen, Rotterdam) een beleid om ze terug te leiden naar hun oorspronkelijke zorg- en
sociale netwerk. Dit beleid is mede ingegeven door de aanpak in Zwitserland van de overlast
van harddrugsverslaafden. Strikt genomen is dit beleid op dit moment in strijd met de
landelijke toegankelijkheid van voorzieningen voor maatschappelijke opvang en
verslavingsbeleid. Het kabinet is bereid om de eis van landelijke toegankelijkheid te beperken
tot de crisisopvang (inclusief de vrouwenopvang). Deze beperking draagt bij aan het
verminderen van de druk op de grote steden. Genoemde voorzieningen vallen vanaf 2006
onder de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO). In het wetsvoorstel dat het kabinet
volgend voorjaar naar de Kamer zal sturen zal deze beperking worden opgenomen.
Ontwikkelen van een aanbod dat beter aansluit op behoefte doelgroep
Niet alleen de benadering van de zorgmijders behoeft verbetering, ook het aanbod zelf moet
meer aansluiten op de behoeften van deze groep. Want onder deze groep van zorgmijders
bevinden zich vooral in de vier grote steden mensen die niet meer vatbaar lijken voor
behandeling. Het gaat dan vooral om chronisch verslaafden voor wie, ook al zijn ze
opgenomen – al dan niet onder dwang – , weinig mogelijkheden voor behandeling zijn. Zij
zullen niet afkicken. Deze groep heeft behoefte aan voorzieningen, mogelijk zelfs buiten de
stad, waar zij zonder verplichting tot behandeling kunnen verblijven. Het moet daar ook
mogelijk zijn om onder voorwaarden te gebruiken. Zij krijgen daar onderdak en een zinvolle
dagbesteding. Het kabinet wil met steden nader bezien onder welke voorwaarden een
dergelijke voorziening tot stand kan komen. Het uitgangspunt is een vrijwillig verblijf.
Mogelijk kan hier een verbinding gelegd worden met de brede pilot die de minister van
Justitie van plan is met het ‘Doe normaal contract’. Een dergelijk contract kan eraan
bijdragen dat het verblijf in een dergelijke voorziening niet vrijblijvend is.
Een andere mogelijkheid om het aanbod beter te laten aansluiten bij de behoefte van de
doelgroep biedt de verruiming van de heroïnebehandeling. De Tweede Kamer heeft
ingestemd met de uitbreiding van de heroïnebehandeling van 300 naar maximaal 1000
plaatsen, verdeeld over 15 behandeleenheden verspreid over Nederland. Nu zijn er zes
eenheden. De behandeling blijft bestemd voor ernstig zieke, chronisch heroïneverslaafden
die geen baat hadden bij methadonbehandeling alleen. BZK heeft € 1 mln. per jaar (voor een
periode van 3 jaar) beschikbaar gesteld voor de nieuwe behandeleenheden.
4.2 De ketensamenwerking tussen instellingen wordt minder vrijblijvend
De problemen van overlastgevende zorgmijders liggen op verschillende terreinen. Voor een
effectieve aanpak is een goede samenwerking tussen ketenpartners vereist. Dat vraagt om
sterke regiefunctie van de gemeente. Ook kan de samenwerking verbeterd worden als de
gegevensuitwisseling goed verloopt.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Blad
8
Kenmerk
GVM 2544696
Vergroten van gemeentelijke zeggenschap over aanbod ggz-instellingen
De gemeentelijke regierol kan versterkt worden als gemeenten meer zeggenschap krijgen
over de GGZ. In de Wet collectieve preventie volksgezondheid (Wcpv) is vastgelegd dat de
gemeenteraad zorg moet dragen voor het bevorderen van openbare geestelijke
gezondheidszorg (OGGZ). Daaronder wordt o.a. verstaan het bereiken en begeleiden van
kwetsbare personen en risicogroepen, het functioneren als meldpunt voor signalen van crisis
of dreiging van crisis bij kwetsbare groepen en risicogroepen en het tot stand brengen van
afspraken tussen betrokken organisaties over de uitvoering van de OGGZ. In veel
gemeenten bestaan op vrijwillige basis OGGZ-convenanten, zoals het hiervoor beschreven
Schakelstation. Maar gemeenten missen de zeggenschap om aanbod van GGZ-instellingen in
te kopen. Het kabinet wil de gemeenten die invloed geven. Daarom heeft het kabinet
besloten de middelen voor de OGGZ over te hevelen van de AWBZ naar gemeenten.
Overheveling sluit ook aan bij het voornemen de OGGZ-subsidieregeling onder te brengen in
de WMO.5
Bij de uitwerking hecht het kabinet er zeer aan dat de over te hevelen middelen ingezet
worden voor deze doelgroep zodat de overheveling bijdraagt aan het doel dat meer
zorgmijders hulp accepteren. Het kabinet wil dat gemeenten hun verantwoordelijkheid
nemen en prestatieafspraken maken met de aanbieders van zorg, bijvoorbeeld over het
aantal overlastgevende zorgmijders dat hulp aanvaardt en van wie de overlast vermindert.
In dit verband wil ik in twee gemeenten in het kader van de WMO proeftuinen starten die
gericht zijn op een betere ketenzorg voor overlastgevende zorgmijders, waarbij de
geselecteerde gemeenten zich toeleggen op een gekwantificeerde ambitie.
Het kabinet wil voor 1 april 2005 de Kamer informeren over de precieze uitwerking van deze
overheveling. Gemeenten zullen betrokken worden bij de uitwerking.
De voorgestelde overheveling versterkt de regiefunctie van gemeenten. Daarnaast wordt
bezien of het ‘Doe normaal-contract’ voor deze doelgroep mogelijkheden biedt. Bij de
voorbereiding van dit plan is ook gekeken naar andere opties om het bestuurlijk
instrumentarium te vergroten. Voor een model-APV overlast lijkt geen draagvlak te bestaan.
Hierover blijft het kabinet in overleg met gemeenten.
Nazorg na detentie
De hiervoor genoemde overheveling van GGZ-middelen naar gemeenten stelt gemeenten ook
beter in staat om de nazorg na detentie te regisseren. Voor de overige maatregelen die
getroffen zijn om de aansluiting van detentie en opvang en verdere nazorg te verbeteren
verwijs ik naar de onlangs uitgebrachte voortgangrapportage over de uitvoering van het
kabinetsstandpunt op het IBO-rapport De maatschappelijke opvang verstopt en de brief van
de minister van Justitie over nazorg voor ex-gedetineerden.6
Voorwaarden scheppen waardoor privacy geen excuus meer kan zijn
Gegevensuitwisseling is nodig voor een goede ketensamenwerking. VWS ondersteunt de
totstandkoming en de implementatie van een checklist ‘Omgaan met persoonsgegevens in
het kader van bemoeizorg’. De checklist beschrijft de doelgroep en het doel van de
gegevensuitwisseling.
5 Kamerstukken II, 2003-20045, 29538, nr.1
6 Kamerstukken II, 2004-2005, 27 834, nr. 36
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Blad
9
Kenmerk
GVM 2544696
Deze checklist is het resultaat van een gezamenlijke actie van GGZ Nederland, GGD
Nederland en de KNMG. De checklist wordt over enkele maanden in een invitational
conference gepresenteerd. Daarna kan de checklist in het gehele land gebruikt worden.
VWS zal de een ruime verspreiding ervan mogelijk maken.
Daarnaast kunnen samenwerkingsverbanden een beroep doen op (producten van) de
Helpdesk privacy van Justitie. De afgelopen jaren heeft deze Helpdesk al een Handreiking
uitgebracht voor gemeenten over privacyaspecten bij criminaliteitspreventie en een
Modelconvenant over de gegegevensuitwisseling tussen partijen betrokken bij het
criminaliteitspreventiebeleid in gemeenten.
VWS zal tenslotte de IGZ vragen advies uit brengen over de vraag of het privacyvraagstuk
op het onderhavige terrein hiermee van voldoende instrumenten is voorzien of dat nog
aanvullende maatregelen nodig zijn.
4.3 Het gebruik van de Wet Bopz verbeteren
In het kabinetsstandpunt Wet Bopz heeft het kabinet geconcludeerd dat de praktijk nog
onvoldoende gebruik maakt van de mogelijkheden van deze wet voor deze doelgroep.7
Richtlijnen met betrekking tot centrale begrippen in de Wet Bopz moeten ertoe leiden dat in
de praktijk beter gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden die de wet nu al biedt.
Daarom heeft de minister van VWS de Nederlandse Vereniging voor psychiatrie (NVvP)
opdracht gegeven om, in samenwerking met de departementen van Justitie en VWS, de
rechterlijke macht, het Openbaar Ministerie en gemeenten, aan te geven in welke gevallen
en situaties de Wet Bopz voorziet in de mogelijkheid tot dwangopname, van onder meer
ernstig verslaafden. Deze richtlijn is in het voorjaar van 2005 beschikbaar.
In hetzelfde standpunt heeft het kabinet ook aangekondigd de wet aan te passen om de
mogelijkheden tot dwangbehandeling binnen de instelling te verruimen. Het kabinet is
voornemens binnen enkele maanden de contouren van de daartoe noodzakelijke
wetswijziging te formuleren en deze ter consultatie voor te leggen aan de instellingen die
daarvoor als gebruikelijk in aanmerking komen.
In aanvulling op deze maatregelen wil het kabinet de meerwaarde onderzoeken van een
nazorg onder toezicht-register, zoals dat door Rotterdam en andere steden bepleit wordt.
Hiermee willen zij voorkomen dat iemand na het ontslag uit het psychiatrische ziekenhuis
aan zijn lot wordt overgelaten. Er zouden voorwaarden aan het ontslag gesteld worden.
Ontslag is alleen mogelijk als er nazorg geregeld is; de patiënt moet zich houden aan
afspraken, anders volgt een nieuwe dwangopname; nazorginstellingen moeten zich ook
houden aan de afspraken.
Mede namens de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Justitie en
Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
De Staatssecretaris van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport,
drs. Clémence Ross-van Dorp
7 Kamerstukken II, 2003-2004, 25673 en 28950, nr. 4
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Postbus 20350
2500 EJ DEN HAAG
Telefoon (070) 340 79 11
Fax (070) 340 78 34
Bezoekadres:
Parnassusplein 5
2511 VX DEN HAAG
Correspondentie uitsluitend
richten aan het postadres
met vermelding van de
datum en het kenmerk van
deze brief
Internetadres:
De Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA DEN HAAG
Ons kenmerk Inlichtingen bij Doorkiesnummer Den Haag
GVM 2544696
Onderwerp Bijlage(n) Uw brief
Plan van aanpak
verloedering en overlast 2005-2007
1 Inleiding
In het standpunt op het IBO-rapport De maatschappelijke opvang verstopt heeft het kabinet
toegezegd zich te bezinnen op de vraag of in de keten van maatschappelijke opvang meer
dwang toegepast zou moeten worden.1 Het voorliggende Plan van aanpak verloedering en
overlast is het resultaat daarvan.
De aanpak van verloedering en overlast is voor dit kabinet ook in het kader van normen en
waarden een belangrijk onderwerp. Binnen verschillende beleidsdomeinen
(criminaliteitspreventie, veiligheidsbeleid, gezondheidszorg) is er een groep mensen in beeld
die onevenredig veel aandacht vraagt van lokale instanties (wonen, welzijn en politie) en
overlast bij medeburgers veroorzaakt. Die overlast vindt zijn oorzaak in psychische
problemen, verslavingsproblemen en dakloosheid. Desondanks mijden ze vaak de zorg. Maar
het past onze samenleving niet om deze mensen aan hun lot over te laten. Het kabinet wil
ook deze mensen in staat stellen zo volwaardig en zelfstandig mogelijk deel te nemen aan
de samenleving. Daarvoor doet het een beroep op de verantwoordelijkheid van deze burgers
én op de verantwoordelijkheid van instellingen om deze groep burgers niet aan hun lot over
te laten.
Het kabinet onderscheidt in zijn beleid drie groepen overlastgevenden:
1. De veelplegers, die niet alleen overlast veroorzaken, maar ook veel misdrijven plegen.
Vaak is er een relatie met alcohol en/of drugsverslaving. De Wet plaatsing in een
inrichting voor stelselmatige daders, die op 1 oktober 2004 in werking is getreden, biedt
mogelijkheden hiertegen effectief op te treden.
2. Overlastgevende zorgmijders die overlast veroorzaken waarbij een (oorzakelijke) relatie is
met ernstige psychische en verslavingsproblemen en dakloosheid.
3. Overlastgevenden van wie het gedrag als asociaal bestempeld wordt. Over de aanpak
van deze groep heeft de minister van Justitie u onlangs een brief gestuurd.2
1 Kamerstukken II, 2003-2004, 29325, nr.1
2 Kamerstukken II, 2004-2005, 28684, nr.39
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Blad
2
Kenmerk
GVM 2544696
Het voorliggende plan van aanpak heeft betrekking op de overlastgevende zorgmijders. Dat
laat onverlet dat de aanpak van de overlast van de andere twee groepen positieve effecten
heeft op deze groep.
Bij de voorbereiding van dit plan van aanpak heeft overleg met gemeenten, zorginstellingen
en justitiële instellingen plaatsgevonden. Daaruit is gebleken dat dit plan ook tegemoet komt
aan wensen van deze partijen voor een effectievere aanpak van dit vraagstuk. Zij ervaren
vooral de voorstellen over het overhevelen van de OGGZ-middelen naar gemeenten en de
voorstellen waardoor de Wet Bopz beter gebruikt kan worden als een doorbraak. Het plan
speelt in op de vele initiatieven die voor deze groep al ondernomen worden. Daarom bevat
deze brief ook ‘good practices’ waarvan ik hoop dat daarvan een voorbeeldwerking uitgaat.
De in dit plan aangekondigde acties zullen in het stramien van het programma ‘Naar een
veiliger samenleving’uitgewerkt worden en dientengevolge bijdragen aan de doelstelling van
dat programma3. Over de voortgang van dit plan rapporteert het kabinet via de tussentijdse
rapportages. De eerstvolgende verschijnt in mei 2005.
2 Probleemanalyse
2.1 Kwantitatieve en kwaltitatieve analyse van de doelgroep: overlastgevende zorgmijders
Nederland
15.200 dak- en thuislozen in 2001 (schatting in Zwerven in de 21e eeuw, 2003); andere
schattingen zijn beduidend hoger
4839 rechterlijke machtigingen en 6861 inbewaringstellingen GGZ in 2002, gemeld bij IGZ
8000 mensen met ernstige psychiatrische problemen die geen contact hebben met de
hulpverlening en waarbij sprake is van geregeld optredende acute nood, bijvoorbeeld door
verergering van ziekteverschijnselen, zoals wanen en hallucinaties, al dan niet in combinatie
met verslavingsproblemen (Advies Gezondheidsraad, Zorg voor niet-opgenomen acute
psychiatrische patiënten, 2004)
Amsterdam
4000 dak- en thuislozen (schatting van gemeente gebaseerd op gemiddeld 2000 dak- en
thuislozen per dag)
4200 harddrugsverslaafden, waarvan 1500 problematisch
Den Haag
788-1275 daklozen (Trimbos-rapport 2001)
Rotterdam
4600 dak- en thuislozen
3000 problematisch verslaafden
700 personen die extreme overlast bezorgen, crimineel gedrag vertonen, mogelijk verslaafd
zijn en/of psychiatrische problemen hebben en vaak dak- en thuisloos zijn (schatting)
Utrecht
500 overlastgevende zorgmijders
800-1000 daklozen (schatting in Zorg op straat 1)
1500 verkommerden en verloederden
3 In de periode 2008-2010 moet het Veiligheidsprogramma leiden tot een reductie van criminaliteit en
overlast in de publieke ruimte met 20 tot 25%. Die reductie moet in 2006 in de probleemwijken in de
grote steden reeds in 2006 (meting 2007) waarneembaar zijn.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Blad
3
Kenmerk
GVM 2544696
De groep zorgmijders is moeilijk in kaart te brengen. Als individu zijn ze bekend bij politie en
hulpverlening. Maar specifieke cijfers over deze doelgroep ontbreken. De betrouwbaarheid
en vergelijkbaarheid van de cijfers laat nog veel te wensen over. Bovenstaand kader bevat
enkele landelijke cijfers die vooral gebaseerd zijn op schattingen, aangevuld met cijfers van
de G4.
De doelgroep bestaat uit een vooral op straat zichtbare groep mensen die niet de hulp (wil)
krijgen die zij nodig heeft. Daardoor dreigt voor hen maatschappelijke teloorgang. De
belangrijkste oorzaken daarvoor zijn verslaving aan drugs of alcohol, psychische en
persoonlijkheidsstoornissen.
De verloedering gaat in een aantal gevallen samen met overlastgevend gedrag. De strafbare
feiten die hiermee gepaard gaan, leveren hooguit korte vrijheidsstraffen op. Ze zijn in veel
gevallen te licht voor toepassing van de maatregel tot plaatsing in een Inrichting voor
Stelselmatige Daders (voor veelplegers). Het strafrecht is niet het geschikte middel om
overlast te bestrijden.
2.2 Huidig instrumentarium: er kan meer, maar er zijn leemten
De oorzaken waarom weinig overlastgevende zorgmijders de zorg en ondersteuning krijgen
die zij nodig hebben, zijn hun eigen gedrag, de ontoegankelijkheid van het zorgaanbod,
ontoereikend (gebruik van) het bestuurlijk-juridisch instrumentarium op lokaal niveau en het
onvoldoende toepassen van de wet Bopz.
Zorgmijders onttrekken zich aan de hulpverlening, omdat zij bijvoorbeeld weten dat zij vaak
met hun drugsgebruik moeten stoppen als ze in een instelling willen blijven. Maar het kan
ook het gevolg zijn van slechte ervaringen, bijvoorbeeld omdat ze ooit onder dwang zijn
opgenomen. Ze hebben een wantrouwen gekregen jegens mensen die hen willen helpen.
Schakelstation Zuid-Kennemerland
Het doel van de ketensamenwerking is de kwaliteit van leven van sociaal kwetsbare mensen
met zorgmijdend gedrag én hun omgeving te verbeteren. Inzet op het verminderen van de
overlast voor de samenleving en de cliënt zelf is daarmee ook een samenwerkingsdoel.
De ondertekening op 23 september jl. van een ketensamenwerkingsovereenkomst gericht op
kwetsbare mensen met zorgmijdend gedrag vormde de start van het Schakelstation: een
centraal meld- en coördinatie(regie)punt bij de GGD waar kwetsbare mensen worden
aangemeld, geregistreerd, aan een mentor gekoppeld en blijvend worden gevolgd. De
mentoren zijn afkomstig van elf ketenpartners.
Deze missie realiseren de ketenpartners door meer dan voorheen op assertieve wijze te
blijven zoeken naar een passend aanbod: durven doen. Door daadwerkelijk vorm te geven
aan het integrale karakter van het aanbod: samen werken en door alleen afspraken te maken
die nagekomen kunnen worden en deze uitvoeren: doen wat je zegt.
Bron: Kwetsbare mensen met zorgmijdend gedrag in Zuid-Kennemerland
Wanneer zorgmijders toch hulp zoeken zijn er voor hen hoge drempels. Want de regels en
methoden die instanties (moeten) hanteren sluiten nauwelijks aan bij de dagelijkse realiteit
van zorgmijders. Ze hebben geen adres, telefoon, agenda, geld en officiële documenten.
Ook hanteren instellingen op therapeutische gronden contra-indicaties op grond waarvan
een opname geweigerd kan worden. Dan gaat het bijvoorbeeld om verslaving.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Blad
4
Kenmerk
GVM 2544696
Gelukkig ontwikkelen steeds meer zorginstellingen vormen van bemoeizorg. Het gaat vaak
om een combinatie van psychiatrische zorg, praktische hulp en het bieden van onderdak,
veiligheid en voedsel. Doel is contact leggen en houden, patiënten praktisch begeleiden en
zo mogelijk behandelen. Maar de financiering vindt vaak plaats op projectbasis. Dat betekent
dat instellingen het aanbod wel opstarten, maar dit stopzetten als de geldstroom wegvalt.
Ook ondervinden instellingen problemen om voor bemoeizorg kenmerkende activiteiten als
cliëntfinding, veelvuldige contacten met het netwerk en ‘no show-contacten’ gedeclareerd
te krijgen.
De samenwerking tussen instellingen is te vrijblijvend. Dit wordt onder meer veroorzaakt
door versnippering van de hulpverlening en financieringsstromen, (vermeende)
belemmeringen in privacy-wetgeving, verschillen in definities en informatieregimes,
capaciteitsproblemen (sancties/zorg), niet-sluitende overdracht en gebrek aan
ketenmanagement en –regie.4 Wel is de vraag gewettigd of instellingen zich niet achter deze
argumenten verschuilen. Bovenstaand voorbeeld laat zien dat er veel kan. Er zijn meer van
deze voorbeelden, maar de basis van die samenwerking is wel vrijwillig. Vooral gemeenten
willen daarom meer zeggenschap over het aanbod van de GGZ en de verslavingszorg. Zij
denken dan beter in staat te zijn regie te voeren over de ketenpartners rondom deze
doelgroep. De indruk bestaat wel dat gemeenten meer dan nu hun eigen aanbod op het
terrein van huisvesting, dagbesteding, schuldhulpverlening en arbeidsreïntegratie kunnen
benutten voor een meer assertieve aanpak van deze groep. Onderstaand voorbeeld van de
gezamenlijke aanpak in Amsterdam Zuidoost illustreert dat.
Geïntegreerde Voorziening Drugshulpverlening Amsterdam Zuidoost
Het totaal aantal drugsverslaafden in Zuidoost wordt, op kwartaalbasis, geschat op 900
personen. Het gaat voor ca. 80% om mannen van Surinaams/ Nederlands Antilliaanse
origine, ouder dan 40 jaar. De verslavingsduur is meer dan twintig jaar. Het aantal
drugsverslaafden dat geen gebruik maakt van hulpverlening en uitkeringsrechten is
aanzienlijk. Om hierin verandering aan te brengen heeft Amsterdam een geïntegreerde
voorziening tot stand gebracht waarin de ketenpartners uit de domeinen zorg, werk,
inkomen, politie en justitie samenwerken. Zij leveren de cliënten aan voor deze voorziening.
Ook de Sociale Dienst maakt deel uit van deze voorziening. De Sociale dienst beheert voor
ca. 300 cliënten de uitkering en/of verstrekt bijstand in natura in de vorm van het regelen
van slaapplaatsen. Door de geïntegreerde aanpak door verschillende organisties worden
drugsverslaafde cliënten beter bereikt. Op deze wijze is het naar verwachting mogelijk
cliënten daadwerkelijk gebruik te laten maken van aangewezen hulp c.q. onderdak. De
bedoeling is dat het aantal cliënten van de Sociale Dienst dat gebruikt maakt van de
Geïntegreerde Voorziening stijgt tot 500 cliënten op jaarbasis.
Bron GGGD Amsterdam
De gemeentelijke verantwoordelijkheid voor het handhaven van de openbare orde biedt
gemeenten ook mogelijkheden om meer assertief op te treden naar overlastgevende
zorgmijders. Zij kunnen regels stellen en op overtreding daarvan straf stellen. Een voorbeeld
is de strafbaarstelling van bedelarij. Rotterdam is voor zover bekend de enige gemeente die
van deze mogelijkheid gebruik maakt. De model-APV van de VNG bevat geen modelbepaling
over deze onderwerpen. Bij gemeenten lijkt hier geen behoefte aan te bestaan. Wanneer het
niet gelukt is dat al of niet onder drang zorgmijders vrijwillig hulp accepteren, resteert de
4 Opsomming ontleend aan rapport Boer&Croon over Veelplegers.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Blad
5
Kenmerk
GVM 2544696
optie van dwangopname en –behandeling. De mogelijkheden daarvoor zijn beperkt, maar
worden niet volledig benut. Dat laatste heeft vooral te maken met verschillende
interpretaties van begrippen uit de Wet Bopz. Deze wet ziet toe op gedwongen opnemingen
van onder andere psychiatrische patiënten in psychiatrische instellingen als er sprake is van
een gevaarssituatie voor de persoon zelf of voor diens omgeving die wordt veroorzaakt door
een geestesstoornis. De praktijk leert dat vooral bij de hulpverlening onduidelijkheid bestaat
of ernstige verslaving een geestesstoornis is in de zin van de Wet Bopz. Ook de toepassing
van het gevaarscriterium laat verscheidenheid zien. Er zijn voorbeelden waarin rechters het
gevaarscriterium heel nauw hanteren. Ook psychiaters doen dat en zien dan af van een gang
naar de rechter. Anderzijds komen rechters en psychiaters in hun uitleg van het
gevaarscriterium dicht bij het bestwil-criterium. Sommige psychiaters zijn aarzelend over een
dwangopneming als zij twijfelen aan de mogelijkheid van behandeling. Andere psychiaters
vinden dat de drempel voor dwangbehandeling te hoog is: “als er makkelijker onder dwang
kan worden behandeld, kun je mensen snel van straat halen en hoef je ze ook niet zo lang
hun vrijheid te benemen”. Deze psychiaters vinden dat zij nu met de handen op de rug
moeten toekijken omdat ze niet onder dwang mogen behandelen.
3 Uitgangspunten
Een verbetering van de zorg aan mensen aan de rand van de samenleving komt de kwaliteit
van hun leven ten goede. Daardoor zal bovendien de overlast die deze mensen veroorzaken
verminderen. Het perspectief om beleid te ontwikkelen voor deze groep kan niet òf overlast
òf zorg zijn. Het gaat om een tweevoudig perspectief: door het bieden van adequate zorg en
een verbetering van de kwaliteit van leven vermindert de overlast.
Overlastgevende zorgmijders moeten de hulp krijgen die zij nodig hebben om een verdere
teloorgang en de overlast die daarmee gepaard gaat te voorkomen. Dat begint bij de directe
omgeving die de teloorgang moet signaleren bij gemeentelijke of zorginstellingen. Bij
gemeenten ligt ook de beleidsverantwoordelijkheid om te voorkomen dat mensen tot deze
doelgroep gaan behoren.
Vervolgens vraagt dat een persoonsgerichte aanpak omdat het algemene beleid onvoldoende
effectief is voor deze doelgroep. Zonodig wordt deze hulp afgedwongen, hetzij bij de cliënt,
hetzij bij de betrokken instellingen. Gemeenten regisseren een optimale keten van zorg- en
dienstverlening voor deze groep.
Om deze situatie te bereiken moeten drie dingen verbeteren.
In de eerste plaats moet deze groep meer dan nu op de huid gezeten worden om hulp te
accepteren. Intensieve drang moet worden uitgeoefend om iemand hulp te laten accepteren.
Ten tweede moet als dat niet lukt, het in specifieke situaties gemakkelijker worden om
mensen onder dwang te helpen. Het recht op zorg (de noodzaak van zorg) en het belang van
de samenleving kunnen zwaarder wegen dan het recht op zelfbeschikking van mensen als zij
door hun verslaving of stoornis maatschappelijk teloor dreigen te gaan. Dat rechtvaardigt
(onorthodoxe) maatregelen met meer accent op drang en – als het niet anders kan – op
dwang. Dwang blijft een ultimum remedium. Dat hoeft niet beperkt te blijven tot
dwangopname. Als dat nodig is, moet er onder dwang behandeld kunnen worden, mits
duidelijk is waarvoor en onder waarborgen.
In de derde plaats is het nodig dat de samenwerking tussen instellingen minder vrijblijvend
wordt.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Blad
6
Kenmerk
GVM 2544696
Op basis van een cliëntvolgsysteem zijn instellingen altijd op de hoogte van het
hulpverleningstraject. Als de situatie daarom vraagt, bijvoorbeeld in een crisissituatie moet
de medewerking van een instelling door een gemeente afgedwongen kunnen worden.
Het voorliggende plan is erop gericht om de hiervoor geschetste verbeteringen te realiseren.
Dat wil zeggen dat overlastgevende zorgmijders eerder en beter dan nu geholpen worden.
Met dit programma wil het kabinet bereiken dat in 2007 daarvoor de voorwaarden aanwezig
zijn.
Zoals gezegd, overlast, criminaliteit door verslaafden en dealers zullen als gevolg van
opvang en verbetering van leefomstandigheden afnemen. Ze zullen niet volledig verdwijnen.
Het gaat het om het beheersbaar maken van dit vraagstuk.
4 Doelstellingen en maatregelen
Het kabinet heeft voor 2007 de volgende doelstellingen geformuleerd:
De mogelijkheden voor drang op cliënten om hulp te accepteren zijn vergroot
De ketensamenwerking tussen instellingen is minder vrijblijvend gemaakt
Het gebruik van de Wet Bopz voor deze doelgroep is verbeterd
Op dit moment vindt al het nodige plaats om deze drie doelstellingen te realiseren. In
aanvulling daarop zijn maatregelen nodig om te zorgen dat die doelen daadwerkelijk
gerealiseerd worden. Het gaat dan vooral om maatregelen die tegemoet komen aan wat
iemand nodig heeft om weer enigszins gewoon in onze samenleving mee te doen.
4.1 Verruimen van drang op cliënten om ondersteuning en hulp te accepteren
Het kabinet wil dat er meer zorgmijders hulp gaan aanvaarden dan nu het geval is. Daarvoor
is nodig dat de zorg assertiever wordt aangeboden en dat het aanbod beter aansluit op de
behoefte van de doelgroep.
Ontwikkelen van een verbeterd assertief zorgaanbod
Bemoeizorg: GGZ voor veiligheid
De GGZ wil mensen met ernstige psychische stoornissen die de zorg mijden, in zorg krijgen
en houden. Bij deze ambitie hebben vele partijen belang, vooral op lokaal niveau. Denk
bijvoorbeeld aan gemeenten en politie. Daarom moeten GGZ-instellingen concrete en
wederzijds verplichtende afspraken maken met lokale partijen. De GGZ draagt op deze
manier bij aan een veiliger samenleving voor iedereen: patiënt en burger. Daarnaast zorgt de
GGZ voor voldoende beveiligde bedden voor specifieke doelgroepen. Zo komen er beveiligde
bedden voor patiënten met een psychische stoornis en gedragsproblemen, voor patiënten
die een delict gepleegd hebben en voor ernstig verslaafde patiënten die heroïne krijgen.
Uit Visiedocument GGZ Nederland , november 2004
Er is een meer assertieve benadering nodig om meer zorgmijders hulp te laten aanvaarden.
Het kabinet juicht daarom toe dat in de steden steeds meer bemoeizorg plaatsvindt. De
ambitie van de GGZ-sector om in 2009 alle zorgmijders in beeld hebben en de helft daarvan
in behandeling zal ongetwijfeld daarop een positief effect hebben. Het kabinet onderschrijft
deze ambitie, maar wil ook met de sector afspraken maken wat hiervan al in 2007
gerealiseerd is.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Blad
7
Kenmerk
GVM 2544696
Een goed voorbeeld overigens van het assertief aanbieden van zorg is de toepassing van
Assertive Community Treatment (ACT). Verschillende ggz-instellingen in Nederland passen
deze methodiek met succes toe.
Een andere mogelijkheid om drang uit te oefenen biedt de dit jaar in werking getreden Wet
werk en bijstand (Wwb). Deze wet biedt gemeenten instrumenten om de bijstandsverlening
in te zetten om bijvoorbeeld zorgmijders te verleiden om hulp te accepteren. Ik verwijs
hierbij naar het eerder beschreven experiment in Amsterdam-Zuidoost.
Een specifieke groep waarop steden drang willen uitoefenen zijn verslaafden die uit de eigen
stad afkomstig zijn. Om hun overlast te verminderen ontwikkelt een aantal steden (Utrecht,
Heerlen, Rotterdam) een beleid om ze terug te leiden naar hun oorspronkelijke zorg- en
sociale netwerk. Dit beleid is mede ingegeven door de aanpak in Zwitserland van de overlast
van harddrugsverslaafden. Strikt genomen is dit beleid op dit moment in strijd met de
landelijke toegankelijkheid van voorzieningen voor maatschappelijke opvang en
verslavingsbeleid. Het kabinet is bereid om de eis van landelijke toegankelijkheid te beperken
tot de crisisopvang (inclusief de vrouwenopvang). Deze beperking draagt bij aan het
verminderen van de druk op de grote steden. Genoemde voorzieningen vallen vanaf 2006
onder de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO). In het wetsvoorstel dat het kabinet
volgend voorjaar naar de Kamer zal sturen zal deze beperking worden opgenomen.
Ontwikkelen van een aanbod dat beter aansluit op behoefte doelgroep
Niet alleen de benadering van de zorgmijders behoeft verbetering, ook het aanbod zelf moet
meer aansluiten op de behoeften van deze groep. Want onder deze groep van zorgmijders
bevinden zich vooral in de vier grote steden mensen die niet meer vatbaar lijken voor
behandeling. Het gaat dan vooral om chronisch verslaafden voor wie, ook al zijn ze
opgenomen – al dan niet onder dwang – , weinig mogelijkheden voor behandeling zijn. Zij
zullen niet afkicken. Deze groep heeft behoefte aan voorzieningen, mogelijk zelfs buiten de
stad, waar zij zonder verplichting tot behandeling kunnen verblijven. Het moet daar ook
mogelijk zijn om onder voorwaarden te gebruiken. Zij krijgen daar onderdak en een zinvolle
dagbesteding. Het kabinet wil met steden nader bezien onder welke voorwaarden een
dergelijke voorziening tot stand kan komen. Het uitgangspunt is een vrijwillig verblijf.
Mogelijk kan hier een verbinding gelegd worden met de brede pilot die de minister van
Justitie van plan is met het ‘Doe normaal contract’. Een dergelijk contract kan eraan
bijdragen dat het verblijf in een dergelijke voorziening niet vrijblijvend is.
Een andere mogelijkheid om het aanbod beter te laten aansluiten bij de behoefte van de
doelgroep biedt de verruiming van de heroïnebehandeling. De Tweede Kamer heeft
ingestemd met de uitbreiding van de heroïnebehandeling van 300 naar maximaal 1000
plaatsen, verdeeld over 15 behandeleenheden verspreid over Nederland. Nu zijn er zes
eenheden. De behandeling blijft bestemd voor ernstig zieke, chronisch heroïneverslaafden
die geen baat hadden bij methadonbehandeling alleen. BZK heeft € 1 mln. per jaar (voor een
periode van 3 jaar) beschikbaar gesteld voor de nieuwe behandeleenheden.
4.2 De ketensamenwerking tussen instellingen wordt minder vrijblijvend
De problemen van overlastgevende zorgmijders liggen op verschillende terreinen. Voor een
effectieve aanpak is een goede samenwerking tussen ketenpartners vereist. Dat vraagt om
sterke regiefunctie van de gemeente. Ook kan de samenwerking verbeterd worden als de
gegevensuitwisseling goed verloopt.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Blad
8
Kenmerk
GVM 2544696
Vergroten van gemeentelijke zeggenschap over aanbod ggz-instellingen
De gemeentelijke regierol kan versterkt worden als gemeenten meer zeggenschap krijgen
over de GGZ. In de Wet collectieve preventie volksgezondheid (Wcpv) is vastgelegd dat de
gemeenteraad zorg moet dragen voor het bevorderen van openbare geestelijke
gezondheidszorg (OGGZ). Daaronder wordt o.a. verstaan het bereiken en begeleiden van
kwetsbare personen en risicogroepen, het functioneren als meldpunt voor signalen van crisis
of dreiging van crisis bij kwetsbare groepen en risicogroepen en het tot stand brengen van
afspraken tussen betrokken organisaties over de uitvoering van de OGGZ. In veel
gemeenten bestaan op vrijwillige basis OGGZ-convenanten, zoals het hiervoor beschreven
Schakelstation. Maar gemeenten missen de zeggenschap om aanbod van GGZ-instellingen in
te kopen. Het kabinet wil de gemeenten die invloed geven. Daarom heeft het kabinet
besloten de middelen voor de OGGZ over te hevelen van de AWBZ naar gemeenten.
Overheveling sluit ook aan bij het voornemen de OGGZ-subsidieregeling onder te brengen in
de WMO.5
Bij de uitwerking hecht het kabinet er zeer aan dat de over te hevelen middelen ingezet
worden voor deze doelgroep zodat de overheveling bijdraagt aan het doel dat meer
zorgmijders hulp accepteren. Het kabinet wil dat gemeenten hun verantwoordelijkheid
nemen en prestatieafspraken maken met de aanbieders van zorg, bijvoorbeeld over het
aantal overlastgevende zorgmijders dat hulp aanvaardt en van wie de overlast vermindert.
In dit verband wil ik in twee gemeenten in het kader van de WMO proeftuinen starten die
gericht zijn op een betere ketenzorg voor overlastgevende zorgmijders, waarbij de
geselecteerde gemeenten zich toeleggen op een gekwantificeerde ambitie.
Het kabinet wil voor 1 april 2005 de Kamer informeren over de precieze uitwerking van deze
overheveling. Gemeenten zullen betrokken worden bij de uitwerking.
De voorgestelde overheveling versterkt de regiefunctie van gemeenten. Daarnaast wordt
bezien of het ‘Doe normaal-contract’ voor deze doelgroep mogelijkheden biedt. Bij de
voorbereiding van dit plan is ook gekeken naar andere opties om het bestuurlijk
instrumentarium te vergroten. Voor een model-APV overlast lijkt geen draagvlak te bestaan.
Hierover blijft het kabinet in overleg met gemeenten.
Nazorg na detentie
De hiervoor genoemde overheveling van GGZ-middelen naar gemeenten stelt gemeenten ook
beter in staat om de nazorg na detentie te regisseren. Voor de overige maatregelen die
getroffen zijn om de aansluiting van detentie en opvang en verdere nazorg te verbeteren
verwijs ik naar de onlangs uitgebrachte voortgangrapportage over de uitvoering van het
kabinetsstandpunt op het IBO-rapport De maatschappelijke opvang verstopt en de brief van
de minister van Justitie over nazorg voor ex-gedetineerden.6
Voorwaarden scheppen waardoor privacy geen excuus meer kan zijn
Gegevensuitwisseling is nodig voor een goede ketensamenwerking. VWS ondersteunt de
totstandkoming en de implementatie van een checklist ‘Omgaan met persoonsgegevens in
het kader van bemoeizorg’. De checklist beschrijft de doelgroep en het doel van de
gegevensuitwisseling.
5 Kamerstukken II, 2003-20045, 29538, nr.1
6 Kamerstukken II, 2004-2005, 27 834, nr. 36
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Blad
9
Kenmerk
GVM 2544696
Deze checklist is het resultaat van een gezamenlijke actie van GGZ Nederland, GGD
Nederland en de KNMG. De checklist wordt over enkele maanden in een invitational
conference gepresenteerd. Daarna kan de checklist in het gehele land gebruikt worden.
VWS zal de een ruime verspreiding ervan mogelijk maken.
Daarnaast kunnen samenwerkingsverbanden een beroep doen op (producten van) de
Helpdesk privacy van Justitie. De afgelopen jaren heeft deze Helpdesk al een Handreiking
uitgebracht voor gemeenten over privacyaspecten bij criminaliteitspreventie en een
Modelconvenant over de gegegevensuitwisseling tussen partijen betrokken bij het
criminaliteitspreventiebeleid in gemeenten.
VWS zal tenslotte de IGZ vragen advies uit brengen over de vraag of het privacyvraagstuk
op het onderhavige terrein hiermee van voldoende instrumenten is voorzien of dat nog
aanvullende maatregelen nodig zijn.
4.3 Het gebruik van de Wet Bopz verbeteren
In het kabinetsstandpunt Wet Bopz heeft het kabinet geconcludeerd dat de praktijk nog
onvoldoende gebruik maakt van de mogelijkheden van deze wet voor deze doelgroep.7
Richtlijnen met betrekking tot centrale begrippen in de Wet Bopz moeten ertoe leiden dat in
de praktijk beter gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden die de wet nu al biedt.
Daarom heeft de minister van VWS de Nederlandse Vereniging voor psychiatrie (NVvP)
opdracht gegeven om, in samenwerking met de departementen van Justitie en VWS, de
rechterlijke macht, het Openbaar Ministerie en gemeenten, aan te geven in welke gevallen
en situaties de Wet Bopz voorziet in de mogelijkheid tot dwangopname, van onder meer
ernstig verslaafden. Deze richtlijn is in het voorjaar van 2005 beschikbaar.
In hetzelfde standpunt heeft het kabinet ook aangekondigd de wet aan te passen om de
mogelijkheden tot dwangbehandeling binnen de instelling te verruimen. Het kabinet is
voornemens binnen enkele maanden de contouren van de daartoe noodzakelijke
wetswijziging te formuleren en deze ter consultatie voor te leggen aan de instellingen die
daarvoor als gebruikelijk in aanmerking komen.
In aanvulling op deze maatregelen wil het kabinet de meerwaarde onderzoeken van een
nazorg onder toezicht-register, zoals dat door Rotterdam en andere steden bepleit wordt.
Hiermee willen zij voorkomen dat iemand na het ontslag uit het psychiatrische ziekenhuis
aan zijn lot wordt overgelaten. Er zouden voorwaarden aan het ontslag gesteld worden.
Ontslag is alleen mogelijk als er nazorg geregeld is; de patiënt moet zich houden aan
afspraken, anders volgt een nieuwe dwangopname; nazorginstellingen moeten zich ook
houden aan de afspraken.
Mede namens de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Justitie en
Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
De Staatssecretaris van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport,
drs. Clémence Ross-van Dorp
7 Kamerstukken II, 2003-2004, 25673 en 28950, nr. 4vv
Ministeries van VWS die al jaren op de hoogte zijn dat instellingen in de zorg en welzijn meer bezig zijn met hun eigenbelangen en het veilig stellen van de werkgelegenheid dan dat zij de belangen en zorg voor de client/patient voorop stellen en dat heeft geleid tot de explosie in de AWBZ/PGB uitgaven dankzij de ontbrekende staatstoezicht en aansturing en waar de burgers nu de rekening voor moeten betalen
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Postbus 20350
2500 EJ DEN HAAG
Telefoon (070) 340 79 11
Fax (070) 340 78 34
Bezoekadres:
Parnassusplein 5
2511 VX DEN HAAG
Correspondentie uitsluitend
richten aan het postadres
met vermelding van de
datum en het kenmerk van
deze brief
Internetadres:
De Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA DEN HAAG
Ons kenmerk Inlichtingen bij Doorkiesnummer Den Haag
GVM 2544696
Onderwerp Bijlage(n) Uw brief
Plan van aanpak
verloedering en overlast 2005-2007
1 Inleiding
In het standpunt op het IBO-rapport De maatschappelijke opvang verstopt heeft het kabinet
toegezegd zich te bezinnen op de vraag of in de keten van maatschappelijke opvang meer
dwang toegepast zou moeten worden.1 Het voorliggende Plan van aanpak verloedering en
overlast is het resultaat daarvan.
De aanpak van verloedering en overlast is voor dit kabinet ook in het kader van normen en
waarden een belangrijk onderwerp. Binnen verschillende beleidsdomeinen
(criminaliteitspreventie, veiligheidsbeleid, gezondheidszorg) is er een groep mensen in beeld
die onevenredig veel aandacht vraagt van lokale instanties (wonen, welzijn en politie) en
overlast bij medeburgers veroorzaakt. Die overlast vindt zijn oorzaak in psychische
problemen, verslavingsproblemen en dakloosheid. Desondanks mijden ze vaak de zorg. Maar
het past onze samenleving niet om deze mensen aan hun lot over te laten. Het kabinet wil
ook deze mensen in staat stellen zo volwaardig en zelfstandig mogelijk deel te nemen aan
de samenleving. Daarvoor doet het een beroep op de verantwoordelijkheid van deze burgers
én op de verantwoordelijkheid van instellingen om deze groep burgers niet aan hun lot over
te laten.
Het kabinet onderscheidt in zijn beleid drie groepen overlastgevenden:
1. De veelplegers, die niet alleen overlast veroorzaken, maar ook veel misdrijven plegen.
Vaak is er een relatie met alcohol en/of drugsverslaving. De Wet plaatsing in een
inrichting voor stelselmatige daders, die op 1 oktober 2004 in werking is getreden, biedt
mogelijkheden hiertegen effectief op te treden.
2. Overlastgevende zorgmijders die overlast veroorzaken waarbij een (oorzakelijke) relatie is
met ernstige psychische en verslavingsproblemen en dakloosheid.
3. Overlastgevenden van wie het gedrag als asociaal bestempeld wordt. Over de aanpak
van deze groep heeft de minister van Justitie u onlangs een brief gestuurd.2
1 Kamerstukken II, 2003-2004, 29325, nr.1
2 Kamerstukken II, 2004-2005, 28684, nr.39
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Blad
2
Kenmerk
GVM 2544696
Het voorliggende plan van aanpak heeft betrekking op de overlastgevende zorgmijders. Dat
laat onverlet dat de aanpak van de overlast van de andere twee groepen positieve effecten
heeft op deze groep.
Bij de voorbereiding van dit plan van aanpak heeft overleg met gemeenten, zorginstellingen
en justitiële instellingen plaatsgevonden. Daaruit is gebleken dat dit plan ook tegemoet komt
aan wensen van deze partijen voor een effectievere aanpak van dit vraagstuk. Zij ervaren
vooral de voorstellen over het overhevelen van de OGGZ-middelen naar gemeenten en de
voorstellen waardoor de Wet Bopz beter gebruikt kan worden als een doorbraak. Het plan
speelt in op de vele initiatieven die voor deze groep al ondernomen worden. Daarom bevat
deze brief ook ‘good practices’ waarvan ik hoop dat daarvan een voorbeeldwerking uitgaat.
De in dit plan aangekondigde acties zullen in het stramien van het programma ‘Naar een
veiliger samenleving’uitgewerkt worden en dientengevolge bijdragen aan de doelstelling van
dat programma3. Over de voortgang van dit plan rapporteert het kabinet via de tussentijdse
rapportages. De eerstvolgende verschijnt in mei 2005.
2 Probleemanalyse
2.1 Kwantitatieve en kwaltitatieve analyse van de doelgroep: overlastgevende zorgmijders
Nederland
15.200 dak- en thuislozen in 2001 (schatting in Zwerven in de 21e eeuw, 2003); andere
schattingen zijn beduidend hoger
4839 rechterlijke machtigingen en 6861 inbewaringstellingen GGZ in 2002, gemeld bij IGZ
8000 mensen met ernstige psychiatrische problemen die geen contact hebben met de
hulpverlening en waarbij sprake is van geregeld optredende acute nood, bijvoorbeeld door
verergering van ziekteverschijnselen, zoals wanen en hallucinaties, al dan niet in combinatie
met verslavingsproblemen (Advies Gezondheidsraad, Zorg voor niet-opgenomen acute
psychiatrische patiënten, 2004)
Amsterdam
4000 dak- en thuislozen (schatting van gemeente gebaseerd op gemiddeld 2000 dak- en
thuislozen per dag)
4200 harddrugsverslaafden, waarvan 1500 problematisch
Den Haag
788-1275 daklozen (Trimbos-rapport 2001)
Rotterdam
4600 dak- en thuislozen
3000 problematisch verslaafden
700 personen die extreme overlast bezorgen, crimineel gedrag vertonen, mogelijk verslaafd
zijn en/of psychiatrische problemen hebben en vaak dak- en thuisloos zijn (schatting)
Utrecht
500 overlastgevende zorgmijders
800-1000 daklozen (schatting in Zorg op straat 1)
1500 verkommerden en verloederden
3 In de periode 2008-2010 moet het Veiligheidsprogramma leiden tot een reductie van criminaliteit en
overlast in de publieke ruimte met 20 tot 25%. Die reductie moet in 2006 in de probleemwijken in de
grote steden reeds in 2006 (meting 2007) waarneembaar zijn.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Blad
3
Kenmerk
GVM 2544696
De groep zorgmijders is moeilijk in kaart te brengen. Als individu zijn ze bekend bij politie en
hulpverlening. Maar specifieke cijfers over deze doelgroep ontbreken. De betrouwbaarheid
en vergelijkbaarheid van de cijfers laat nog veel te wensen over. Bovenstaand kader bevat
enkele landelijke cijfers die vooral gebaseerd zijn op schattingen, aangevuld met cijfers van
de G4.
De doelgroep bestaat uit een vooral op straat zichtbare groep mensen die niet de hulp (wil)
krijgen die zij nodig heeft. Daardoor dreigt voor hen maatschappelijke teloorgang. De
belangrijkste oorzaken daarvoor zijn verslaving aan drugs of alcohol, psychische en
persoonlijkheidsstoornissen.
De verloedering gaat in een aantal gevallen samen met overlastgevend gedrag. De strafbare
feiten die hiermee gepaard gaan, leveren hooguit korte vrijheidsstraffen op. Ze zijn in veel
gevallen te licht voor toepassing van de maatregel tot plaatsing in een Inrichting voor
Stelselmatige Daders (voor veelplegers). Het strafrecht is niet het geschikte middel om
overlast te bestrijden.
2.2 Huidig instrumentarium: er kan meer, maar er zijn leemten
De oorzaken waarom weinig overlastgevende zorgmijders de zorg en ondersteuning krijgen
die zij nodig hebben, zijn hun eigen gedrag, de ontoegankelijkheid van het zorgaanbod,
ontoereikend (gebruik van) het bestuurlijk-juridisch instrumentarium op lokaal niveau en het
onvoldoende toepassen van de wet Bopz.
Zorgmijders onttrekken zich aan de hulpverlening, omdat zij bijvoorbeeld weten dat zij vaak
met hun drugsgebruik moeten stoppen als ze in een instelling willen blijven. Maar het kan
ook het gevolg zijn van slechte ervaringen, bijvoorbeeld omdat ze ooit onder dwang zijn
opgenomen. Ze hebben een wantrouwen gekregen jegens mensen die hen willen helpen.
Schakelstation Zuid-Kennemerland
Het doel van de ketensamenwerking is de kwaliteit van leven van sociaal kwetsbare mensen
met zorgmijdend gedrag én hun omgeving te verbeteren. Inzet op het verminderen van de
overlast voor de samenleving en de cliënt zelf is daarmee ook een samenwerkingsdoel.
De ondertekening op 23 september jl. van een ketensamenwerkingsovereenkomst gericht op
kwetsbare mensen met zorgmijdend gedrag vormde de start van het Schakelstation: een
centraal meld- en coördinatie(regie)punt bij de GGD waar kwetsbare mensen worden
aangemeld, geregistreerd, aan een mentor gekoppeld en blijvend worden gevolgd. De
mentoren zijn afkomstig van elf ketenpartners.
Deze missie realiseren de ketenpartners door meer dan voorheen op assertieve wijze te
blijven zoeken naar een passend aanbod: durven doen. Door daadwerkelijk vorm te geven
aan het integrale karakter van het aanbod: samen werken en door alleen afspraken te maken
die nagekomen kunnen worden en deze uitvoeren: doen wat je zegt.
Bron: Kwetsbare mensen met zorgmijdend gedrag in Zuid-Kennemerland
Wanneer zorgmijders toch hulp zoeken zijn er voor hen hoge drempels. Want de regels en
methoden die instanties (moeten) hanteren sluiten nauwelijks aan bij de dagelijkse realiteit
van zorgmijders. Ze hebben geen adres, telefoon, agenda, geld en officiële documenten.
Ook hanteren instellingen op therapeutische gronden contra-indicaties op grond waarvan
een opname geweigerd kan worden. Dan gaat het bijvoorbeeld om verslaving.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Blad
4
Kenmerk
GVM 2544696
Gelukkig ontwikkelen steeds meer zorginstellingen vormen van bemoeizorg. Het gaat vaak
om een combinatie van psychiatrische zorg, praktische hulp en het bieden van onderdak,
veiligheid en voedsel. Doel is contact leggen en houden, patiënten praktisch begeleiden en
zo mogelijk behandelen. Maar de financiering vindt vaak plaats op projectbasis. Dat betekent
dat instellingen het aanbod wel opstarten, maar dit stopzetten als de geldstroom wegvalt.
Ook ondervinden instellingen problemen om voor bemoeizorg kenmerkende activiteiten als
cliëntfinding, veelvuldige contacten met het netwerk en ‘no show-contacten’ gedeclareerd
te krijgen.
De samenwerking tussen instellingen is te vrijblijvend. Dit wordt onder meer veroorzaakt
door versnippering van de hulpverlening en financieringsstromen, (vermeende)
belemmeringen in privacy-wetgeving, verschillen in definities en informatieregimes,
capaciteitsproblemen (sancties/zorg), niet-sluitende overdracht en gebrek aan
ketenmanagement en –regie.4 Wel is de vraag gewettigd of instellingen zich niet achter deze
argumenten verschuilen. Bovenstaand voorbeeld laat zien dat er veel kan. Er zijn meer van
deze voorbeelden, maar de basis van die samenwerking is wel vrijwillig. Vooral gemeenten
willen daarom meer zeggenschap over het aanbod van de GGZ en de verslavingszorg. Zij
denken dan beter in staat te zijn regie te voeren over de ketenpartners rondom deze
doelgroep. De indruk bestaat wel dat gemeenten meer dan nu hun eigen aanbod op het
terrein van huisvesting, dagbesteding, schuldhulpverlening en arbeidsreïntegratie kunnen
benutten voor een meer assertieve aanpak van deze groep. Onderstaand voorbeeld van de
gezamenlijke aanpak in Amsterdam Zuidoost illustreert dat.
Geïntegreerde Voorziening Drugshulpverlening Amsterdam Zuidoost
Het totaal aantal drugsverslaafden in Zuidoost wordt, op kwartaalbasis, geschat op 900
personen. Het gaat voor ca. 80% om mannen van Surinaams/ Nederlands Antilliaanse
origine, ouder dan 40 jaar. De verslavingsduur is meer dan twintig jaar. Het aantal
drugsverslaafden dat geen gebruik maakt van hulpverlening en uitkeringsrechten is
aanzienlijk. Om hierin verandering aan te brengen heeft Amsterdam een geïntegreerde
voorziening tot stand gebracht waarin de ketenpartners uit de domeinen zorg, werk,
inkomen, politie en justitie samenwerken. Zij leveren de cliënten aan voor deze voorziening.
Ook de Sociale Dienst maakt deel uit van deze voorziening. De Sociale dienst beheert voor
ca. 300 cliënten de uitkering en/of verstrekt bijstand in natura in de vorm van het regelen
van slaapplaatsen. Door de geïntegreerde aanpak door verschillende organisties worden
drugsverslaafde cliënten beter bereikt. Op deze wijze is het naar verwachting mogelijk
cliënten daadwerkelijk gebruik te laten maken van aangewezen hulp c.q. onderdak. De
bedoeling is dat het aantal cliënten van de Sociale Dienst dat gebruikt maakt van de
Geïntegreerde Voorziening stijgt tot 500 cliënten op jaarbasis.
Bron GGGD Amsterdam
De gemeentelijke verantwoordelijkheid voor het handhaven van de openbare orde biedt
gemeenten ook mogelijkheden om meer assertief op te treden naar overlastgevende
zorgmijders. Zij kunnen regels stellen en op overtreding daarvan straf stellen. Een voorbeeld
is de strafbaarstelling van bedelarij. Rotterdam is voor zover bekend de enige gemeente die
van deze mogelijkheid gebruik maakt. De model-APV van de VNG bevat geen modelbepaling
over deze onderwerpen. Bij gemeenten lijkt hier geen behoefte aan te bestaan. Wanneer het
niet gelukt is dat al of niet onder drang zorgmijders vrijwillig hulp accepteren, resteert de
4 Opsomming ontleend aan rapport Boer&Croon over Veelplegers.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Blad
5
Kenmerk
GVM 2544696
optie van dwangopname en –behandeling. De mogelijkheden daarvoor zijn beperkt, maar
worden niet volledig benut. Dat laatste heeft vooral te maken met verschillende
interpretaties van begrippen uit de Wet Bopz. Deze wet ziet toe op gedwongen opnemingen
van onder andere psychiatrische patiënten in psychiatrische instellingen als er sprake is van
een gevaarssituatie voor de persoon zelf of voor diens omgeving die wordt veroorzaakt door
een geestesstoornis. De praktijk leert dat vooral bij de hulpverlening onduidelijkheid bestaat
of ernstige verslaving een geestesstoornis is in de zin van de Wet Bopz. Ook de toepassing
van het gevaarscriterium laat verscheidenheid zien. Er zijn voorbeelden waarin rechters het
gevaarscriterium heel nauw hanteren. Ook psychiaters doen dat en zien dan af van een gang
naar de rechter. Anderzijds komen rechters en psychiaters in hun uitleg van het
gevaarscriterium dicht bij het bestwil-criterium. Sommige psychiaters zijn aarzelend over een
dwangopneming als zij twijfelen aan de mogelijkheid van behandeling. Andere psychiaters
vinden dat de drempel voor dwangbehandeling te hoog is: “als er makkelijker onder dwang
kan worden behandeld, kun je mensen snel van straat halen en hoef je ze ook niet zo lang
hun vrijheid te benemen”. Deze psychiaters vinden dat zij nu met de handen op de rug
moeten toekijken omdat ze niet onder dwang mogen behandelen.
3 Uitgangspunten
Een verbetering van de zorg aan mensen aan de rand van de samenleving komt de kwaliteit
van hun leven ten goede. Daardoor zal bovendien de overlast die deze mensen veroorzaken
verminderen. Het perspectief om beleid te ontwikkelen voor deze groep kan niet òf overlast
òf zorg zijn. Het gaat om een tweevoudig perspectief: door het bieden van adequate zorg en
een verbetering van de kwaliteit van leven vermindert de overlast.
Overlastgevende zorgmijders moeten de hulp krijgen die zij nodig hebben om een verdere
teloorgang en de overlast die daarmee gepaard gaat te voorkomen. Dat begint bij de directe
omgeving die de teloorgang moet signaleren bij gemeentelijke of zorginstellingen. Bij
gemeenten ligt ook de beleidsverantwoordelijkheid om te voorkomen dat mensen tot deze
doelgroep gaan behoren.
Vervolgens vraagt dat een persoonsgerichte aanpak omdat het algemene beleid onvoldoende
effectief is voor deze doelgroep. Zonodig wordt deze hulp afgedwongen, hetzij bij de cliënt,
hetzij bij de betrokken instellingen. Gemeenten regisseren een optimale keten van zorg- en
dienstverlening voor deze groep.
Om deze situatie te bereiken moeten drie dingen verbeteren.
In de eerste plaats moet deze groep meer dan nu op de huid gezeten worden om hulp te
accepteren. Intensieve drang moet worden uitgeoefend om iemand hulp te laten accepteren.
Ten tweede moet als dat niet lukt, het in specifieke situaties gemakkelijker worden om
mensen onder dwang te helpen. Het recht op zorg (de noodzaak van zorg) en het belang van
de samenleving kunnen zwaarder wegen dan het recht op zelfbeschikking van mensen als zij
door hun verslaving of stoornis maatschappelijk teloor dreigen te gaan. Dat rechtvaardigt
(onorthodoxe) maatregelen met meer accent op drang en – als het niet anders kan – op
dwang. Dwang blijft een ultimum remedium. Dat hoeft niet beperkt te blijven tot
dwangopname. Als dat nodig is, moet er onder dwang behandeld kunnen worden, mits
duidelijk is waarvoor en onder waarborgen.
In de derde plaats is het nodig dat de samenwerking tussen instellingen minder vrijblijvend
wordt.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Blad
6
Kenmerk
GVM 2544696
Op basis van een cliëntvolgsysteem zijn instellingen altijd op de hoogte van het
hulpverleningstraject. Als de situatie daarom vraagt, bijvoorbeeld in een crisissituatie moet
de medewerking van een instelling door een gemeente afgedwongen kunnen worden.
Het voorliggende plan is erop gericht om de hiervoor geschetste verbeteringen te realiseren.
Dat wil zeggen dat overlastgevende zorgmijders eerder en beter dan nu geholpen worden.
Met dit programma wil het kabinet bereiken dat in 2007 daarvoor de voorwaarden aanwezig
zijn.
Zoals gezegd, overlast, criminaliteit door verslaafden en dealers zullen als gevolg van
opvang en verbetering van leefomstandigheden afnemen. Ze zullen niet volledig verdwijnen.
Het gaat het om het beheersbaar maken van dit vraagstuk.
4 Doelstellingen en maatregelen
Het kabinet heeft voor 2007 de volgende doelstellingen geformuleerd:
De mogelijkheden voor drang op cliënten om hulp te accepteren zijn vergroot
De ketensamenwerking tussen instellingen is minder vrijblijvend gemaakt
Het gebruik van de Wet Bopz voor deze doelgroep is verbeterd
Op dit moment vindt al het nodige plaats om deze drie doelstellingen te realiseren. In
aanvulling daarop zijn maatregelen nodig om te zorgen dat die doelen daadwerkelijk
gerealiseerd worden. Het gaat dan vooral om maatregelen die tegemoet komen aan wat
iemand nodig heeft om weer enigszins gewoon in onze samenleving mee te doen.
4.1 Verruimen van drang op cliënten om ondersteuning en hulp te accepteren
Het kabinet wil dat er meer zorgmijders hulp gaan aanvaarden dan nu het geval is. Daarvoor
is nodig dat de zorg assertiever wordt aangeboden en dat het aanbod beter aansluit op de
behoefte van de doelgroep.
Ontwikkelen van een verbeterd assertief zorgaanbod
Bemoeizorg: GGZ voor veiligheid
De GGZ wil mensen met ernstige psychische stoornissen die de zorg mijden, in zorg krijgen
en houden. Bij deze ambitie hebben vele partijen belang, vooral op lokaal niveau. Denk
bijvoorbeeld aan gemeenten en politie. Daarom moeten GGZ-instellingen concrete en
wederzijds verplichtende afspraken maken met lokale partijen. De GGZ draagt op deze
manier bij aan een veiliger samenleving voor iedereen: patiënt en burger. Daarnaast zorgt de
GGZ voor voldoende beveiligde bedden voor specifieke doelgroepen. Zo komen er beveiligde
bedden voor patiënten met een psychische stoornis en gedragsproblemen, voor patiënten
die een delict gepleegd hebben en voor ernstig verslaafde patiënten die heroïne krijgen.
Uit Visiedocument GGZ Nederland , november 2004
Er is een meer assertieve benadering nodig om meer zorgmijders hulp te laten aanvaarden.
Het kabinet juicht daarom toe dat in de steden steeds meer bemoeizorg plaatsvindt. De
ambitie van de GGZ-sector om in 2009 alle zorgmijders in beeld hebben en de helft daarvan
in behandeling zal ongetwijfeld daarop een positief effect hebben. Het kabinet onderschrijft
deze ambitie, maar wil ook met de sector afspraken maken wat hiervan al in 2007
gerealiseerd is.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Blad
7
Kenmerk
GVM 2544696
Een goed voorbeeld overigens van het assertief aanbieden van zorg is de toepassing van
Assertive Community Treatment (ACT). Verschillende ggz-instellingen in Nederland passen
deze methodiek met succes toe.
Een andere mogelijkheid om drang uit te oefenen biedt de dit jaar in werking getreden Wet
werk en bijstand (Wwb). Deze wet biedt gemeenten instrumenten om de bijstandsverlening
in te zetten om bijvoorbeeld zorgmijders te verleiden om hulp te accepteren. Ik verwijs
hierbij naar het eerder beschreven experiment in Amsterdam-Zuidoost.
Een specifieke groep waarop steden drang willen uitoefenen zijn verslaafden die uit de eigen
stad afkomstig zijn. Om hun overlast te verminderen ontwikkelt een aantal steden (Utrecht,
Heerlen, Rotterdam) een beleid om ze terug te leiden naar hun oorspronkelijke zorg- en
sociale netwerk. Dit beleid is mede ingegeven door de aanpak in Zwitserland van de overlast
van harddrugsverslaafden. Strikt genomen is dit beleid op dit moment in strijd met de
landelijke toegankelijkheid van voorzieningen voor maatschappelijke opvang en
verslavingsbeleid. Het kabinet is bereid om de eis van landelijke toegankelijkheid te beperken
tot de crisisopvang (inclusief de vrouwenopvang). Deze beperking draagt bij aan het
verminderen van de druk op de grote steden. Genoemde voorzieningen vallen vanaf 2006
onder de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO). In het wetsvoorstel dat het kabinet
volgend voorjaar naar de Kamer zal sturen zal deze beperking worden opgenomen.
Ontwikkelen van een aanbod dat beter aansluit op behoefte doelgroep
Niet alleen de benadering van de zorgmijders behoeft verbetering, ook het aanbod zelf moet
meer aansluiten op de behoeften van deze groep. Want onder deze groep van zorgmijders
bevinden zich vooral in de vier grote steden mensen die niet meer vatbaar lijken voor
behandeling. Het gaat dan vooral om chronisch verslaafden voor wie, ook al zijn ze
opgenomen – al dan niet onder dwang – , weinig mogelijkheden voor behandeling zijn. Zij
zullen niet afkicken. Deze groep heeft behoefte aan voorzieningen, mogelijk zelfs buiten de
stad, waar zij zonder verplichting tot behandeling kunnen verblijven. Het moet daar ook
mogelijk zijn om onder voorwaarden te gebruiken. Zij krijgen daar onderdak en een zinvolle
dagbesteding. Het kabinet wil met steden nader bezien onder welke voorwaarden een
dergelijke voorziening tot stand kan komen. Het uitgangspunt is een vrijwillig verblijf.
Mogelijk kan hier een verbinding gelegd worden met de brede pilot die de minister van
Justitie van plan is met het ‘Doe normaal contract’. Een dergelijk contract kan eraan
bijdragen dat het verblijf in een dergelijke voorziening niet vrijblijvend is.
Een andere mogelijkheid om het aanbod beter te laten aansluiten bij de behoefte van de
doelgroep biedt de verruiming van de heroïnebehandeling. De Tweede Kamer heeft
ingestemd met de uitbreiding van de heroïnebehandeling van 300 naar maximaal 1000
plaatsen, verdeeld over 15 behandeleenheden verspreid over Nederland. Nu zijn er zes
eenheden. De behandeling blijft bestemd voor ernstig zieke, chronisch heroïneverslaafden
die geen baat hadden bij methadonbehandeling alleen. BZK heeft € 1 mln. per jaar (voor een
periode van 3 jaar) beschikbaar gesteld voor de nieuwe behandeleenheden.
4.2 De ketensamenwerking tussen instellingen wordt minder vrijblijvend
De problemen van overlastgevende zorgmijders liggen op verschillende terreinen. Voor een
effectieve aanpak is een goede samenwerking tussen ketenpartners vereist. Dat vraagt om
sterke regiefunctie van de gemeente. Ook kan de samenwerking verbeterd worden als de
gegevensuitwisseling goed verloopt.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Blad
8
Kenmerk
GVM 2544696
Vergroten van gemeentelijke zeggenschap over aanbod ggz-instellingen
De gemeentelijke regierol kan versterkt worden als gemeenten meer zeggenschap krijgen
over de GGZ. In de Wet collectieve preventie volksgezondheid (Wcpv) is vastgelegd dat de
gemeenteraad zorg moet dragen voor het bevorderen van openbare geestelijke
gezondheidszorg (OGGZ). Daaronder wordt o.a. verstaan het bereiken en begeleiden van
kwetsbare personen en risicogroepen, het functioneren als meldpunt voor signalen van crisis
of dreiging van crisis bij kwetsbare groepen en risicogroepen en het tot stand brengen van
afspraken tussen betrokken organisaties over de uitvoering van de OGGZ. In veel
gemeenten bestaan op vrijwillige basis OGGZ-convenanten, zoals het hiervoor beschreven
Schakelstation. Maar gemeenten missen de zeggenschap om aanbod van GGZ-instellingen in
te kopen. Het kabinet wil de gemeenten die invloed geven. Daarom heeft het kabinet
besloten de middelen voor de OGGZ over te hevelen van de AWBZ naar gemeenten.
Overheveling sluit ook aan bij het voornemen de OGGZ-subsidieregeling onder te brengen in
de WMO.5
Bij de uitwerking hecht het kabinet er zeer aan dat de over te hevelen middelen ingezet
worden voor deze doelgroep zodat de overheveling bijdraagt aan het doel dat meer
zorgmijders hulp accepteren. Het kabinet wil dat gemeenten hun verantwoordelijkheid
nemen en prestatieafspraken maken met de aanbieders van zorg, bijvoorbeeld over het
aantal overlastgevende zorgmijders dat hulp aanvaardt en van wie de overlast vermindert.
In dit verband wil ik in twee gemeenten in het kader van de WMO proeftuinen starten die
gericht zijn op een betere ketenzorg voor overlastgevende zorgmijders, waarbij de
geselecteerde gemeenten zich toeleggen op een gekwantificeerde ambitie.
Het kabinet wil voor 1 april 2005 de Kamer informeren over de precieze uitwerking van deze
overheveling. Gemeenten zullen betrokken worden bij de uitwerking.
De voorgestelde overheveling versterkt de regiefunctie van gemeenten. Daarnaast wordt
bezien of het ‘Doe normaal-contract’ voor deze doelgroep mogelijkheden biedt. Bij de
voorbereiding van dit plan is ook gekeken naar andere opties om het bestuurlijk
instrumentarium te vergroten. Voor een model-APV overlast lijkt geen draagvlak te bestaan.
Hierover blijft het kabinet in overleg met gemeenten.
Nazorg na detentie
De hiervoor genoemde overheveling van GGZ-middelen naar gemeenten stelt gemeenten ook
beter in staat om de nazorg na detentie te regisseren. Voor de overige maatregelen die
getroffen zijn om de aansluiting van detentie en opvang en verdere nazorg te verbeteren
verwijs ik naar de onlangs uitgebrachte voortgangrapportage over de uitvoering van het
kabinetsstandpunt op het IBO-rapport De maatschappelijke opvang verstopt en de brief van
de minister van Justitie over nazorg voor ex-gedetineerden.6
Voorwaarden scheppen waardoor privacy geen excuus meer kan zijn
Gegevensuitwisseling is nodig voor een goede ketensamenwerking. VWS ondersteunt de
totstandkoming en de implementatie van een checklist ‘Omgaan met persoonsgegevens in
het kader van bemoeizorg’. De checklist beschrijft de doelgroep en het doel van de
gegevensuitwisseling.
5 Kamerstukken II, 2003-20045, 29538, nr.1
6 Kamerstukken II, 2004-2005, 27 834, nr. 36
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Blad
9
Kenmerk
GVM 2544696
Deze checklist is het resultaat van een gezamenlijke actie van GGZ Nederland, GGD
Nederland en de KNMG. De checklist wordt over enkele maanden in een invitational
conference gepresenteerd. Daarna kan de checklist in het gehele land gebruikt worden.
VWS zal de een ruime verspreiding ervan mogelijk maken.
Daarnaast kunnen samenwerkingsverbanden een beroep doen op (producten van) de
Helpdesk privacy van Justitie. De afgelopen jaren heeft deze Helpdesk al een Handreiking
uitgebracht voor gemeenten over privacyaspecten bij criminaliteitspreventie en een
Modelconvenant over de gegegevensuitwisseling tussen partijen betrokken bij het
criminaliteitspreventiebeleid in gemeenten.
VWS zal tenslotte de IGZ vragen advies uit brengen over de vraag of het privacyvraagstuk
op het onderhavige terrein hiermee van voldoende instrumenten is voorzien of dat nog
aanvullende maatregelen nodig zijn.
4.3 Het gebruik van de Wet Bopz verbeteren
In het kabinetsstandpunt Wet Bopz heeft het kabinet geconcludeerd dat de praktijk nog
onvoldoende gebruik maakt van de mogelijkheden van deze wet voor deze doelgroep.7
Richtlijnen met betrekking tot centrale begrippen in de Wet Bopz moeten ertoe leiden dat in
de praktijk beter gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden die de wet nu al biedt.
Daarom heeft de minister van VWS de Nederlandse Vereniging voor psychiatrie (NVvP)
opdracht gegeven om, in samenwerking met de departementen van Justitie en VWS, de
rechterlijke macht, het Openbaar Ministerie en gemeenten, aan te geven in welke gevallen
en situaties de Wet Bopz voorziet in de mogelijkheid tot dwangopname, van onder meer
ernstig verslaafden. Deze richtlijn is in het voorjaar van 2005 beschikbaar.
In hetzelfde standpunt heeft het kabinet ook aangekondigd de wet aan te passen om de
mogelijkheden tot dwangbehandeling binnen de instelling te verruimen. Het kabinet is
voornemens binnen enkele maanden de contouren van de daartoe noodzakelijke
wetswijziging te formuleren en deze ter consultatie voor te leggen aan de instellingen die
daarvoor als gebruikelijk in aanmerking komen.
In aanvulling op deze maatregelen wil het kabinet de meerwaarde onderzoeken van een
nazorg onder toezicht-register, zoals dat door Rotterdam en andere steden bepleit wordt.
Hiermee willen zij voorkomen dat iemand na het ontslag uit het psychiatrische ziekenhuis
aan zijn lot wordt overgelaten. Er zouden voorwaarden aan het ontslag gesteld worden.
Ontslag is alleen mogelijk als er nazorg geregeld is; de patiënt moet zich houden aan
afspraken, anders volgt een nieuwe dwangopname; nazorginstellingen moeten zich ook
houden aan de afspraken.
Mede namens de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Justitie en
Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
De Staatssecretaris van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport,
drs. Clémence Ross-van Dorp
7 Kamerstukken II, 2003-2004, 25673 en 28950, nr. 4
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Postbus 20350
2500 EJ DEN HAAG
Telefoon (070) 340 79 11
Fax (070) 340 78 34
Bezoekadres:
Parnassusplein 5
2511 VX DEN HAAG
Correspondentie uitsluitend
richten aan het postadres
met vermelding van de
datum en het kenmerk van
deze brief
Internetadres:
De Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EA DEN HAAG
Ons kenmerk Inlichtingen bij Doorkiesnummer Den Haag
GVM 2544696
Onderwerp Bijlage(n) Uw brief
Plan van aanpak
verloedering en overlast 2005-2007
1 Inleiding
In het standpunt op het IBO-rapport De maatschappelijke opvang verstopt heeft het kabinet
toegezegd zich te bezinnen op de vraag of in de keten van maatschappelijke opvang meer
dwang toegepast zou moeten worden.1 Het voorliggende Plan van aanpak verloedering en
overlast is het resultaat daarvan.
De aanpak van verloedering en overlast is voor dit kabinet ook in het kader van normen en
waarden een belangrijk onderwerp. Binnen verschillende beleidsdomeinen
(criminaliteitspreventie, veiligheidsbeleid, gezondheidszorg) is er een groep mensen in beeld
die onevenredig veel aandacht vraagt van lokale instanties (wonen, welzijn en politie) en
overlast bij medeburgers veroorzaakt. Die overlast vindt zijn oorzaak in psychische
problemen, verslavingsproblemen en dakloosheid. Desondanks mijden ze vaak de zorg. Maar
het past onze samenleving niet om deze mensen aan hun lot over te laten. Het kabinet wil
ook deze mensen in staat stellen zo volwaardig en zelfstandig mogelijk deel te nemen aan
de samenleving. Daarvoor doet het een beroep op de verantwoordelijkheid van deze burgers
én op de verantwoordelijkheid van instellingen om deze groep burgers niet aan hun lot over
te laten.
Het kabinet onderscheidt in zijn beleid drie groepen overlastgevenden:
1. De veelplegers, die niet alleen overlast veroorzaken, maar ook veel misdrijven plegen.
Vaak is er een relatie met alcohol en/of drugsverslaving. De Wet plaatsing in een
inrichting voor stelselmatige daders, die op 1 oktober 2004 in werking is getreden, biedt
mogelijkheden hiertegen effectief op te treden.
2. Overlastgevende zorgmijders die overlast veroorzaken waarbij een (oorzakelijke) relatie is
met ernstige psychische en verslavingsproblemen en dakloosheid.
3. Overlastgevenden van wie het gedrag als asociaal bestempeld wordt. Over de aanpak
van deze groep heeft de minister van Justitie u onlangs een brief gestuurd.2
1 Kamerstukken II, 2003-2004, 29325, nr.1
2 Kamerstukken II, 2004-2005, 28684, nr.39
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Blad
2
Kenmerk
GVM 2544696
Het voorliggende plan van aanpak heeft betrekking op de overlastgevende zorgmijders. Dat
laat onverlet dat de aanpak van de overlast van de andere twee groepen positieve effecten
heeft op deze groep.
Bij de voorbereiding van dit plan van aanpak heeft overleg met gemeenten, zorginstellingen
en justitiële instellingen plaatsgevonden. Daaruit is gebleken dat dit plan ook tegemoet komt
aan wensen van deze partijen voor een effectievere aanpak van dit vraagstuk. Zij ervaren
vooral de voorstellen over het overhevelen van de OGGZ-middelen naar gemeenten en de
voorstellen waardoor de Wet Bopz beter gebruikt kan worden als een doorbraak. Het plan
speelt in op de vele initiatieven die voor deze groep al ondernomen worden. Daarom bevat
deze brief ook ‘good practices’ waarvan ik hoop dat daarvan een voorbeeldwerking uitgaat.
De in dit plan aangekondigde acties zullen in het stramien van het programma ‘Naar een
veiliger samenleving’uitgewerkt worden en dientengevolge bijdragen aan de doelstelling van
dat programma3. Over de voortgang van dit plan rapporteert het kabinet via de tussentijdse
rapportages. De eerstvolgende verschijnt in mei 2005.
2 Probleemanalyse
2.1 Kwantitatieve en kwaltitatieve analyse van de doelgroep: overlastgevende zorgmijders
Nederland
15.200 dak- en thuislozen in 2001 (schatting in Zwerven in de 21e eeuw, 2003); andere
schattingen zijn beduidend hoger
4839 rechterlijke machtigingen en 6861 inbewaringstellingen GGZ in 2002, gemeld bij IGZ
8000 mensen met ernstige psychiatrische problemen die geen contact hebben met de
hulpverlening en waarbij sprake is van geregeld optredende acute nood, bijvoorbeeld door
verergering van ziekteverschijnselen, zoals wanen en hallucinaties, al dan niet in combinatie
met verslavingsproblemen (Advies Gezondheidsraad, Zorg voor niet-opgenomen acute
psychiatrische patiënten, 2004)
Amsterdam
4000 dak- en thuislozen (schatting van gemeente gebaseerd op gemiddeld 2000 dak- en
thuislozen per dag)
4200 harddrugsverslaafden, waarvan 1500 problematisch
Den Haag
788-1275 daklozen (Trimbos-rapport 2001)
Rotterdam
4600 dak- en thuislozen
3000 problematisch verslaafden
700 personen die extreme overlast bezorgen, crimineel gedrag vertonen, mogelijk verslaafd
zijn en/of psychiatrische problemen hebben en vaak dak- en thuisloos zijn (schatting)
Utrecht
500 overlastgevende zorgmijders
800-1000 daklozen (schatting in Zorg op straat 1)
1500 verkommerden en verloederden
3 In de periode 2008-2010 moet het Veiligheidsprogramma leiden tot een reductie van criminaliteit en
overlast in de publieke ruimte met 20 tot 25%. Die reductie moet in 2006 in de probleemwijken in de
grote steden reeds in 2006 (meting 2007) waarneembaar zijn.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Blad
3
Kenmerk
GVM 2544696
De groep zorgmijders is moeilijk in kaart te brengen. Als individu zijn ze bekend bij politie en
hulpverlening. Maar specifieke cijfers over deze doelgroep ontbreken. De betrouwbaarheid
en vergelijkbaarheid van de cijfers laat nog veel te wensen over. Bovenstaand kader bevat
enkele landelijke cijfers die vooral gebaseerd zijn op schattingen, aangevuld met cijfers van
de G4.
De doelgroep bestaat uit een vooral op straat zichtbare groep mensen die niet de hulp (wil)
krijgen die zij nodig heeft. Daardoor dreigt voor hen maatschappelijke teloorgang. De
belangrijkste oorzaken daarvoor zijn verslaving aan drugs of alcohol, psychische en
persoonlijkheidsstoornissen.
De verloedering gaat in een aantal gevallen samen met overlastgevend gedrag. De strafbare
feiten die hiermee gepaard gaan, leveren hooguit korte vrijheidsstraffen op. Ze zijn in veel
gevallen te licht voor toepassing van de maatregel tot plaatsing in een Inrichting voor
Stelselmatige Daders (voor veelplegers). Het strafrecht is niet het geschikte middel om
overlast te bestrijden.
2.2 Huidig instrumentarium: er kan meer, maar er zijn leemten
De oorzaken waarom weinig overlastgevende zorgmijders de zorg en ondersteuning krijgen
die zij nodig hebben, zijn hun eigen gedrag, de ontoegankelijkheid van het zorgaanbod,
ontoereikend (gebruik van) het bestuurlijk-juridisch instrumentarium op lokaal niveau en het
onvoldoende toepassen van de wet Bopz.
Zorgmijders onttrekken zich aan de hulpverlening, omdat zij bijvoorbeeld weten dat zij vaak
met hun drugsgebruik moeten stoppen als ze in een instelling willen blijven. Maar het kan
ook het gevolg zijn van slechte ervaringen, bijvoorbeeld omdat ze ooit onder dwang zijn
opgenomen. Ze hebben een wantrouwen gekregen jegens mensen die hen willen helpen.
Schakelstation Zuid-Kennemerland
Het doel van de ketensamenwerking is de kwaliteit van leven van sociaal kwetsbare mensen
met zorgmijdend gedrag én hun omgeving te verbeteren. Inzet op het verminderen van de
overlast voor de samenleving en de cliënt zelf is daarmee ook een samenwerkingsdoel.
De ondertekening op 23 september jl. van een ketensamenwerkingsovereenkomst gericht op
kwetsbare mensen met zorgmijdend gedrag vormde de start van het Schakelstation: een
centraal meld- en coördinatie(regie)punt bij de GGD waar kwetsbare mensen worden
aangemeld, geregistreerd, aan een mentor gekoppeld en blijvend worden gevolgd. De
mentoren zijn afkomstig van elf ketenpartners.
Deze missie realiseren de ketenpartners door meer dan voorheen op assertieve wijze te
blijven zoeken naar een passend aanbod: durven doen. Door daadwerkelijk vorm te geven
aan het integrale karakter van het aanbod: samen werken en door alleen afspraken te maken
die nagekomen kunnen worden en deze uitvoeren: doen wat je zegt.
Bron: Kwetsbare mensen met zorgmijdend gedrag in Zuid-Kennemerland
Wanneer zorgmijders toch hulp zoeken zijn er voor hen hoge drempels. Want de regels en
methoden die instanties (moeten) hanteren sluiten nauwelijks aan bij de dagelijkse realiteit
van zorgmijders. Ze hebben geen adres, telefoon, agenda, geld en officiële documenten.
Ook hanteren instellingen op therapeutische gronden contra-indicaties op grond waarvan
een opname geweigerd kan worden. Dan gaat het bijvoorbeeld om verslaving.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Blad
4
Kenmerk
GVM 2544696
Gelukkig ontwikkelen steeds meer zorginstellingen vormen van bemoeizorg. Het gaat vaak
om een combinatie van psychiatrische zorg, praktische hulp en het bieden van onderdak,
veiligheid en voedsel. Doel is contact leggen en houden, patiënten praktisch begeleiden en
zo mogelijk behandelen. Maar de financiering vindt vaak plaats op projectbasis. Dat betekent
dat instellingen het aanbod wel opstarten, maar dit stopzetten als de geldstroom wegvalt.
Ook ondervinden instellingen problemen om voor bemoeizorg kenmerkende activiteiten als
cliëntfinding, veelvuldige contacten met het netwerk en ‘no show-contacten’ gedeclareerd
te krijgen.
De samenwerking tussen instellingen is te vrijblijvend. Dit wordt onder meer veroorzaakt
door versnippering van de hulpverlening en financieringsstromen, (vermeende)
belemmeringen in privacy-wetgeving, verschillen in definities en informatieregimes,
capaciteitsproblemen (sancties/zorg), niet-sluitende overdracht en gebrek aan
ketenmanagement en –regie.4 Wel is de vraag gewettigd of instellingen zich niet achter deze
argumenten verschuilen. Bovenstaand voorbeeld laat zien dat er veel kan. Er zijn meer van
deze voorbeelden, maar de basis van die samenwerking is wel vrijwillig. Vooral gemeenten
willen daarom meer zeggenschap over het aanbod van de GGZ en de verslavingszorg. Zij
denken dan beter in staat te zijn regie te voeren over de ketenpartners rondom deze
doelgroep. De indruk bestaat wel dat gemeenten meer dan nu hun eigen aanbod op het
terrein van huisvesting, dagbesteding, schuldhulpverlening en arbeidsreïntegratie kunnen
benutten voor een meer assertieve aanpak van deze groep. Onderstaand voorbeeld van de
gezamenlijke aanpak in Amsterdam Zuidoost illustreert dat.
Geïntegreerde Voorziening Drugshulpverlening Amsterdam Zuidoost
Het totaal aantal drugsverslaafden in Zuidoost wordt, op kwartaalbasis, geschat op 900
personen. Het gaat voor ca. 80% om mannen van Surinaams/ Nederlands Antilliaanse
origine, ouder dan 40 jaar. De verslavingsduur is meer dan twintig jaar. Het aantal
drugsverslaafden dat geen gebruik maakt van hulpverlening en uitkeringsrechten is
aanzienlijk. Om hierin verandering aan te brengen heeft Amsterdam een geïntegreerde
voorziening tot stand gebracht waarin de ketenpartners uit de domeinen zorg, werk,
inkomen, politie en justitie samenwerken. Zij leveren de cliënten aan voor deze voorziening.
Ook de Sociale Dienst maakt deel uit van deze voorziening. De Sociale dienst beheert voor
ca. 300 cliënten de uitkering en/of verstrekt bijstand in natura in de vorm van het regelen
van slaapplaatsen. Door de geïntegreerde aanpak door verschillende organisties worden
drugsverslaafde cliënten beter bereikt. Op deze wijze is het naar verwachting mogelijk
cliënten daadwerkelijk gebruik te laten maken van aangewezen hulp c.q. onderdak. De
bedoeling is dat het aantal cliënten van de Sociale Dienst dat gebruikt maakt van de
Geïntegreerde Voorziening stijgt tot 500 cliënten op jaarbasis.
Bron GGGD Amsterdam
De gemeentelijke verantwoordelijkheid voor het handhaven van de openbare orde biedt
gemeenten ook mogelijkheden om meer assertief op te treden naar overlastgevende
zorgmijders. Zij kunnen regels stellen en op overtreding daarvan straf stellen. Een voorbeeld
is de strafbaarstelling van bedelarij. Rotterdam is voor zover bekend de enige gemeente die
van deze mogelijkheid gebruik maakt. De model-APV van de VNG bevat geen modelbepaling
over deze onderwerpen. Bij gemeenten lijkt hier geen behoefte aan te bestaan. Wanneer het
niet gelukt is dat al of niet onder drang zorgmijders vrijwillig hulp accepteren, resteert de
4 Opsomming ontleend aan rapport Boer&Croon over Veelplegers.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Blad
5
Kenmerk
GVM 2544696
optie van dwangopname en –behandeling. De mogelijkheden daarvoor zijn beperkt, maar
worden niet volledig benut. Dat laatste heeft vooral te maken met verschillende
interpretaties van begrippen uit de Wet Bopz. Deze wet ziet toe op gedwongen opnemingen
van onder andere psychiatrische patiënten in psychiatrische instellingen als er sprake is van
een gevaarssituatie voor de persoon zelf of voor diens omgeving die wordt veroorzaakt door
een geestesstoornis. De praktijk leert dat vooral bij de hulpverlening onduidelijkheid bestaat
of ernstige verslaving een geestesstoornis is in de zin van de Wet Bopz. Ook de toepassing
van het gevaarscriterium laat verscheidenheid zien. Er zijn voorbeelden waarin rechters het
gevaarscriterium heel nauw hanteren. Ook psychiaters doen dat en zien dan af van een gang
naar de rechter. Anderzijds komen rechters en psychiaters in hun uitleg van het
gevaarscriterium dicht bij het bestwil-criterium. Sommige psychiaters zijn aarzelend over een
dwangopneming als zij twijfelen aan de mogelijkheid van behandeling. Andere psychiaters
vinden dat de drempel voor dwangbehandeling te hoog is: “als er makkelijker onder dwang
kan worden behandeld, kun je mensen snel van straat halen en hoef je ze ook niet zo lang
hun vrijheid te benemen”. Deze psychiaters vinden dat zij nu met de handen op de rug
moeten toekijken omdat ze niet onder dwang mogen behandelen.
3 Uitgangspunten
Een verbetering van de zorg aan mensen aan de rand van de samenleving komt de kwaliteit
van hun leven ten goede. Daardoor zal bovendien de overlast die deze mensen veroorzaken
verminderen. Het perspectief om beleid te ontwikkelen voor deze groep kan niet òf overlast
òf zorg zijn. Het gaat om een tweevoudig perspectief: door het bieden van adequate zorg en
een verbetering van de kwaliteit van leven vermindert de overlast.
Overlastgevende zorgmijders moeten de hulp krijgen die zij nodig hebben om een verdere
teloorgang en de overlast die daarmee gepaard gaat te voorkomen. Dat begint bij de directe
omgeving die de teloorgang moet signaleren bij gemeentelijke of zorginstellingen. Bij
gemeenten ligt ook de beleidsverantwoordelijkheid om te voorkomen dat mensen tot deze
doelgroep gaan behoren.
Vervolgens vraagt dat een persoonsgerichte aanpak omdat het algemene beleid onvoldoende
effectief is voor deze doelgroep. Zonodig wordt deze hulp afgedwongen, hetzij bij de cliënt,
hetzij bij de betrokken instellingen. Gemeenten regisseren een optimale keten van zorg- en
dienstverlening voor deze groep.
Om deze situatie te bereiken moeten drie dingen verbeteren.
In de eerste plaats moet deze groep meer dan nu op de huid gezeten worden om hulp te
accepteren. Intensieve drang moet worden uitgeoefend om iemand hulp te laten accepteren.
Ten tweede moet als dat niet lukt, het in specifieke situaties gemakkelijker worden om
mensen onder dwang te helpen. Het recht op zorg (de noodzaak van zorg) en het belang van
de samenleving kunnen zwaarder wegen dan het recht op zelfbeschikking van mensen als zij
door hun verslaving of stoornis maatschappelijk teloor dreigen te gaan. Dat rechtvaardigt
(onorthodoxe) maatregelen met meer accent op drang en – als het niet anders kan – op
dwang. Dwang blijft een ultimum remedium. Dat hoeft niet beperkt te blijven tot
dwangopname. Als dat nodig is, moet er onder dwang behandeld kunnen worden, mits
duidelijk is waarvoor en onder waarborgen.
In de derde plaats is het nodig dat de samenwerking tussen instellingen minder vrijblijvend
wordt.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Blad
6
Kenmerk
GVM 2544696
Op basis van een cliëntvolgsysteem zijn instellingen altijd op de hoogte van het
hulpverleningstraject. Als de situatie daarom vraagt, bijvoorbeeld in een crisissituatie moet
de medewerking van een instelling door een gemeente afgedwongen kunnen worden.
Het voorliggende plan is erop gericht om de hiervoor geschetste verbeteringen te realiseren.
Dat wil zeggen dat overlastgevende zorgmijders eerder en beter dan nu geholpen worden.
Met dit programma wil het kabinet bereiken dat in 2007 daarvoor de voorwaarden aanwezig
zijn.
Zoals gezegd, overlast, criminaliteit door verslaafden en dealers zullen als gevolg van
opvang en verbetering van leefomstandigheden afnemen. Ze zullen niet volledig verdwijnen.
Het gaat het om het beheersbaar maken van dit vraagstuk.
4 Doelstellingen en maatregelen
Het kabinet heeft voor 2007 de volgende doelstellingen geformuleerd:
De mogelijkheden voor drang op cliënten om hulp te accepteren zijn vergroot
De ketensamenwerking tussen instellingen is minder vrijblijvend gemaakt
Het gebruik van de Wet Bopz voor deze doelgroep is verbeterd
Op dit moment vindt al het nodige plaats om deze drie doelstellingen te realiseren. In
aanvulling daarop zijn maatregelen nodig om te zorgen dat die doelen daadwerkelijk
gerealiseerd worden. Het gaat dan vooral om maatregelen die tegemoet komen aan wat
iemand nodig heeft om weer enigszins gewoon in onze samenleving mee te doen.
4.1 Verruimen van drang op cliënten om ondersteuning en hulp te accepteren
Het kabinet wil dat er meer zorgmijders hulp gaan aanvaarden dan nu het geval is. Daarvoor
is nodig dat de zorg assertiever wordt aangeboden en dat het aanbod beter aansluit op de
behoefte van de doelgroep.
Ontwikkelen van een verbeterd assertief zorgaanbod
Bemoeizorg: GGZ voor veiligheid
De GGZ wil mensen met ernstige psychische stoornissen die de zorg mijden, in zorg krijgen
en houden. Bij deze ambitie hebben vele partijen belang, vooral op lokaal niveau. Denk
bijvoorbeeld aan gemeenten en politie. Daarom moeten GGZ-instellingen concrete en
wederzijds verplichtende afspraken maken met lokale partijen. De GGZ draagt op deze
manier bij aan een veiliger samenleving voor iedereen: patiënt en burger. Daarnaast zorgt de
GGZ voor voldoende beveiligde bedden voor specifieke doelgroepen. Zo komen er beveiligde
bedden voor patiënten met een psychische stoornis en gedragsproblemen, voor patiënten
die een delict gepleegd hebben en voor ernstig verslaafde patiënten die heroïne krijgen.
Uit Visiedocument GGZ Nederland , november 2004
Er is een meer assertieve benadering nodig om meer zorgmijders hulp te laten aanvaarden.
Het kabinet juicht daarom toe dat in de steden steeds meer bemoeizorg plaatsvindt. De
ambitie van de GGZ-sector om in 2009 alle zorgmijders in beeld hebben en de helft daarvan
in behandeling zal ongetwijfeld daarop een positief effect hebben. Het kabinet onderschrijft
deze ambitie, maar wil ook met de sector afspraken maken wat hiervan al in 2007
gerealiseerd is.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Blad
7
Kenmerk
GVM 2544696
Een goed voorbeeld overigens van het assertief aanbieden van zorg is de toepassing van
Assertive Community Treatment (ACT). Verschillende ggz-instellingen in Nederland passen
deze methodiek met succes toe.
Een andere mogelijkheid om drang uit te oefenen biedt de dit jaar in werking getreden Wet
werk en bijstand (Wwb). Deze wet biedt gemeenten instrumenten om de bijstandsverlening
in te zetten om bijvoorbeeld zorgmijders te verleiden om hulp te accepteren. Ik verwijs
hierbij naar het eerder beschreven experiment in Amsterdam-Zuidoost.
Een specifieke groep waarop steden drang willen uitoefenen zijn verslaafden die uit de eigen
stad afkomstig zijn. Om hun overlast te verminderen ontwikkelt een aantal steden (Utrecht,
Heerlen, Rotterdam) een beleid om ze terug te leiden naar hun oorspronkelijke zorg- en
sociale netwerk. Dit beleid is mede ingegeven door de aanpak in Zwitserland van de overlast
van harddrugsverslaafden. Strikt genomen is dit beleid op dit moment in strijd met de
landelijke toegankelijkheid van voorzieningen voor maatschappelijke opvang en
verslavingsbeleid. Het kabinet is bereid om de eis van landelijke toegankelijkheid te beperken
tot de crisisopvang (inclusief de vrouwenopvang). Deze beperking draagt bij aan het
verminderen van de druk op de grote steden. Genoemde voorzieningen vallen vanaf 2006
onder de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO). In het wetsvoorstel dat het kabinet
volgend voorjaar naar de Kamer zal sturen zal deze beperking worden opgenomen.
Ontwikkelen van een aanbod dat beter aansluit op behoefte doelgroep
Niet alleen de benadering van de zorgmijders behoeft verbetering, ook het aanbod zelf moet
meer aansluiten op de behoeften van deze groep. Want onder deze groep van zorgmijders
bevinden zich vooral in de vier grote steden mensen die niet meer vatbaar lijken voor
behandeling. Het gaat dan vooral om chronisch verslaafden voor wie, ook al zijn ze
opgenomen – al dan niet onder dwang – , weinig mogelijkheden voor behandeling zijn. Zij
zullen niet afkicken. Deze groep heeft behoefte aan voorzieningen, mogelijk zelfs buiten de
stad, waar zij zonder verplichting tot behandeling kunnen verblijven. Het moet daar ook
mogelijk zijn om onder voorwaarden te gebruiken. Zij krijgen daar onderdak en een zinvolle
dagbesteding. Het kabinet wil met steden nader bezien onder welke voorwaarden een
dergelijke voorziening tot stand kan komen. Het uitgangspunt is een vrijwillig verblijf.
Mogelijk kan hier een verbinding gelegd worden met de brede pilot die de minister van
Justitie van plan is met het ‘Doe normaal contract’. Een dergelijk contract kan eraan
bijdragen dat het verblijf in een dergelijke voorziening niet vrijblijvend is.
Een andere mogelijkheid om het aanbod beter te laten aansluiten bij de behoefte van de
doelgroep biedt de verruiming van de heroïnebehandeling. De Tweede Kamer heeft
ingestemd met de uitbreiding van de heroïnebehandeling van 300 naar maximaal 1000
plaatsen, verdeeld over 15 behandeleenheden verspreid over Nederland. Nu zijn er zes
eenheden. De behandeling blijft bestemd voor ernstig zieke, chronisch heroïneverslaafden
die geen baat hadden bij methadonbehandeling alleen. BZK heeft € 1 mln. per jaar (voor een
periode van 3 jaar) beschikbaar gesteld voor de nieuwe behandeleenheden.
4.2 De ketensamenwerking tussen instellingen wordt minder vrijblijvend
De problemen van overlastgevende zorgmijders liggen op verschillende terreinen. Voor een
effectieve aanpak is een goede samenwerking tussen ketenpartners vereist. Dat vraagt om
sterke regiefunctie van de gemeente. Ook kan de samenwerking verbeterd worden als de
gegevensuitwisseling goed verloopt.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Blad
8
Kenmerk
GVM 2544696
Vergroten van gemeentelijke zeggenschap over aanbod ggz-instellingen
De gemeentelijke regierol kan versterkt worden als gemeenten meer zeggenschap krijgen
over de GGZ. In de Wet collectieve preventie volksgezondheid (Wcpv) is vastgelegd dat de
gemeenteraad zorg moet dragen voor het bevorderen van openbare geestelijke
gezondheidszorg (OGGZ). Daaronder wordt o.a. verstaan het bereiken en begeleiden van
kwetsbare personen en risicogroepen, het functioneren als meldpunt voor signalen van crisis
of dreiging van crisis bij kwetsbare groepen en risicogroepen en het tot stand brengen van
afspraken tussen betrokken organisaties over de uitvoering van de OGGZ. In veel
gemeenten bestaan op vrijwillige basis OGGZ-convenanten, zoals het hiervoor beschreven
Schakelstation. Maar gemeenten missen de zeggenschap om aanbod van GGZ-instellingen in
te kopen. Het kabinet wil de gemeenten die invloed geven. Daarom heeft het kabinet
besloten de middelen voor de OGGZ over te hevelen van de AWBZ naar gemeenten.
Overheveling sluit ook aan bij het voornemen de OGGZ-subsidieregeling onder te brengen in
de WMO.5
Bij de uitwerking hecht het kabinet er zeer aan dat de over te hevelen middelen ingezet
worden voor deze doelgroep zodat de overheveling bijdraagt aan het doel dat meer
zorgmijders hulp accepteren. Het kabinet wil dat gemeenten hun verantwoordelijkheid
nemen en prestatieafspraken maken met de aanbieders van zorg, bijvoorbeeld over het
aantal overlastgevende zorgmijders dat hulp aanvaardt en van wie de overlast vermindert.
In dit verband wil ik in twee gemeenten in het kader van de WMO proeftuinen starten die
gericht zijn op een betere ketenzorg voor overlastgevende zorgmijders, waarbij de
geselecteerde gemeenten zich toeleggen op een gekwantificeerde ambitie.
Het kabinet wil voor 1 april 2005 de Kamer informeren over de precieze uitwerking van deze
overheveling. Gemeenten zullen betrokken worden bij de uitwerking.
De voorgestelde overheveling versterkt de regiefunctie van gemeenten. Daarnaast wordt
bezien of het ‘Doe normaal-contract’ voor deze doelgroep mogelijkheden biedt. Bij de
voorbereiding van dit plan is ook gekeken naar andere opties om het bestuurlijk
instrumentarium te vergroten. Voor een model-APV overlast lijkt geen draagvlak te bestaan.
Hierover blijft het kabinet in overleg met gemeenten.
Nazorg na detentie
De hiervoor genoemde overheveling van GGZ-middelen naar gemeenten stelt gemeenten ook
beter in staat om de nazorg na detentie te regisseren. Voor de overige maatregelen die
getroffen zijn om de aansluiting van detentie en opvang en verdere nazorg te verbeteren
verwijs ik naar de onlangs uitgebrachte voortgangrapportage over de uitvoering van het
kabinetsstandpunt op het IBO-rapport De maatschappelijke opvang verstopt en de brief van
de minister van Justitie over nazorg voor ex-gedetineerden.6
Voorwaarden scheppen waardoor privacy geen excuus meer kan zijn
Gegevensuitwisseling is nodig voor een goede ketensamenwerking. VWS ondersteunt de
totstandkoming en de implementatie van een checklist ‘Omgaan met persoonsgegevens in
het kader van bemoeizorg’. De checklist beschrijft de doelgroep en het doel van de
gegevensuitwisseling.
5 Kamerstukken II, 2003-20045, 29538, nr.1
6 Kamerstukken II, 2004-2005, 27 834, nr. 36
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Blad
9
Kenmerk
GVM 2544696
Deze checklist is het resultaat van een gezamenlijke actie van GGZ Nederland, GGD
Nederland en de KNMG. De checklist wordt over enkele maanden in een invitational
conference gepresenteerd. Daarna kan de checklist in het gehele land gebruikt worden.
VWS zal de een ruime verspreiding ervan mogelijk maken.
Daarnaast kunnen samenwerkingsverbanden een beroep doen op (producten van) de
Helpdesk privacy van Justitie. De afgelopen jaren heeft deze Helpdesk al een Handreiking
uitgebracht voor gemeenten over privacyaspecten bij criminaliteitspreventie en een
Modelconvenant over de gegegevensuitwisseling tussen partijen betrokken bij het
criminaliteitspreventiebeleid in gemeenten.
VWS zal tenslotte de IGZ vragen advies uit brengen over de vraag of het privacyvraagstuk
op het onderhavige terrein hiermee van voldoende instrumenten is voorzien of dat nog
aanvullende maatregelen nodig zijn.
4.3 Het gebruik van de Wet Bopz verbeteren
In het kabinetsstandpunt Wet Bopz heeft het kabinet geconcludeerd dat de praktijk nog
onvoldoende gebruik maakt van de mogelijkheden van deze wet voor deze doelgroep.7
Richtlijnen met betrekking tot centrale begrippen in de Wet Bopz moeten ertoe leiden dat in
de praktijk beter gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden die de wet nu al biedt.
Daarom heeft de minister van VWS de Nederlandse Vereniging voor psychiatrie (NVvP)
opdracht gegeven om, in samenwerking met de departementen van Justitie en VWS, de
rechterlijke macht, het Openbaar Ministerie en gemeenten, aan te geven in welke gevallen
en situaties de Wet Bopz voorziet in de mogelijkheid tot dwangopname, van onder meer
ernstig verslaafden. Deze richtlijn is in het voorjaar van 2005 beschikbaar.
In hetzelfde standpunt heeft het kabinet ook aangekondigd de wet aan te passen om de
mogelijkheden tot dwangbehandeling binnen de instelling te verruimen. Het kabinet is
voornemens binnen enkele maanden de contouren van de daartoe noodzakelijke
wetswijziging te formuleren en deze ter consultatie voor te leggen aan de instellingen die
daarvoor als gebruikelijk in aanmerking komen.
In aanvulling op deze maatregelen wil het kabinet de meerwaarde onderzoeken van een
nazorg onder toezicht-register, zoals dat door Rotterdam en andere steden bepleit wordt.
Hiermee willen zij voorkomen dat iemand na het ontslag uit het psychiatrische ziekenhuis
aan zijn lot wordt overgelaten. Er zouden voorwaarden aan het ontslag gesteld worden.
Ontslag is alleen mogelijk als er nazorg geregeld is; de patiënt moet zich houden aan
afspraken, anders volgt een nieuwe dwangopname; nazorginstellingen moeten zich ook
houden aan de afspraken.
Mede namens de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Justitie en
Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
De Staatssecretaris van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport,
drs. Clémence Ross-van Dorp
7 Kamerstukken II, 2003-2004, 25673 en 28950, nr. 4v
Anaconda15's Blog 