Twijfels over onderzoek Leger des Heils
| maandag 29 januari 2007 | |
| Met veel ophef , heeft het Leger des Heils in Zwolle kenbaar gemaakt, middels Aart Mosterd, oud Tweede Kamerlid voor het CDA, een onafhankelijk onderzoek te laten verrichten naar aanleiding van de beschuldigingen naar mogelijke onrechtmatigheden, die gedaan zijn door een aantal (oud) clienten, die verenigd zijn in de stichting “De Onderste Steen Boven”. “Dit is momenteel in Nederland de omgekeerde wereld, waarin een beschuldigde , zijn / haar onderzoek kan / mag leiden, en dus zal over een aantal maanden ongetwijfeld ” er zijn geen onrechtmatigheden geconstateerd” , de uitslag zijn”, zegt voorzitter van de stichting Goossensen. Met verbazing heeft de stichting geconstateerd dat het gemeentebestuur van Zwolle zich achter dit onderzoek geschaard heeft, waarbij de gemeenteraad vrij recent een verzoek van de SP, om een onafhankelijk onderzoek, van tafel heeft geveegd. De stichting “De Onderste Steen Boven”, kan zich voorstellen dat het Leger des Heils, gesteund door o.a. het gemeentebestuur van de gemeente Zwolle een snelle uitkomst wil forceren, maar men realiseert zich blijkbaar niet, dat dit wel een heel eenzijdig onderzoek is. Vervolg ingezonden brief: Een onderzoek door de heer Mosterd , bij de gemeente Zwolle, zal op basis van de gronden waarop het voorstel van de SP is afgewezen, wel heel snel een voor het Leger des Heils positief resultaat opleveren. Wethouder Dannenberg (CDA) is oud-directeur van het CWZW / Leger des Heils en heeft zelfs in een persoonlijk antwoord aan de voorzitter van de stichting , afwijkende antwoorden gegeven over de onrechtmatige inhoudingen op de inkomens van (oud)clienten , mevrouw van Gijssel (ChristenUnie) is coordinator binnen het CWZW / Leger des Heils en heeft de bevoegdheid mee te beslissen over de subsidie voor haar eigen baan. Tevens kan wethouder Knol (PvdA) niet het respect en fatsoen opbrengen om te reageren op de feiten , die bij hem zijn aangebracht in december 2005. |
Opvang naar waarde
geschat
Putten, 10 april 2007
Commissie onderzoek zorgverlening en
zorgdeclaratie aan dak- en thuislozen
door het Leger des Heils in Zwolle
2
Samenvatting
Na klachten van (voormalig) dak- en thuislozen heeft de commissie onderzoek
zorgverlening en zorgdeclaratie aan dak- en thuislozen door het Leger des Heils in Zwolle
van de directeur Stichting Leger des Heils Welzijns- en Gezondheidszorg opdracht
gekregen een onafhankelijk onderzoek te verrichten. Dit onderzoek moet antwoord
geven op de volgende vragen:
· Heeft het Leger des Heils in Zwolle bedragen gedeclareerd bij het Zorgkantoor
zonder dat daar zorg voor is verleend?
· Heeft het Leger des Heils in Zwolle ten onrechte woonlasten in rekening gebracht
bij bewoners van woonvoorzieningen begeleid wonen?
De commissie heeft bij de uitvoering van de opdracht langs drie sporen gewerkt:
· PricewaterhouseCoopers Advisory N.V. (PwC) heeft ondersteunende en
aanvullende werkzaamheden verricht naar het realiteitsgehalte van de geuite
beschuldigingen.
· Aan een aantal relevante instanties voor de maatschappelijke opvang in en rond
Zwolle zijn schriftelijk vragen voorgelegd.
· Daarnaast zijn (oud)cliënten van het Leger des Heils in Zwolle en volgens de
commissie relevante instanties in de maatschappelijke opvang mondeling
gehoord.
De commissie komt alles overziende en afwegende tot de conclusie dat er geen
enkele aanwijzing is voor het met opzet benadelen van cliënten of misbruik van
collectieve voorzieningen door het Leger des Heils in Zwolle. De commissie
vindt om die reden de ingediende klachten ongegrond.
De klacht over de woonlasten, vaak de eigen bijdrage genoemd, wordt veroorzaakt
doordat de eigen bijdrage voor het verblijf in de opvangvoorziening weinig transparant is.
Het is een bijdrage van de cliënt in de kosten van ‘bed, bad, brood en begeleiding’, elke
cliënt betaalt hiervoor hetzelfde bedrag. Maatschappelijke opvang is een collectieve
voorziening. Hiervoor moet het totaal van de kosten gedragen worden door het totaal
van de opbrengsten, waaronder de eigen bijdragen van cliënten. De klagers hebben hun
bijdrage willen toerekenen aan hun individuele situatie. De poging van het Leger des
Heils om de hoogte van de eigen bijdrage te onderbouwen met kostenposten was
gedoemd te mislukken en heeft de verwarring helaas alleen maar groter gemaakt.
De klacht over de niet-verleende zorg ontstaat door het verschil tussen de geïndiceerde
zorg en de daadwerkelijk verkregen zorg. Dat verschil is, zo is de commissie gebleken,
terug te voeren op schaarste in middelen (het zorgkantoor wijst minder zorg toe dan is
geïndiceerd). Daarnaast willen cliënten in de opvang in de praktijk vaak minder zorg dan
is geïndiceerd. Er is nergens uit gebleken dat het Leger des Heils geïndiceerde zorg die
niet is geleverd, heeft gedeclareerd via de AWBZ.
De commissie heeft gemerkt dat het Leger des Heils serieus werkt aan verbetering van
de transparantie en de communicatie. Door meer inhoud te geven aan de cliëntenraad
probeert het Leger des Heils in Zwolle de communicatie te verbeteren.
3
Inhoudsopgave
Samenvatting …………………………………………………………………………………………………………. 2
1 Procedure en werkwijze …………………………………………………………………………………………. 4
1.1 Aanleiding …………………………………………………………………………………………………… 4
1.2 Totstandkoming en informatieverkrijging ……………………………………………… 5
1.3 Onderzoeksvragen ……………………………………………………………………………………… 5
1.4 Werkwijze ……………………………………………………………………………………………………. 5
1.5 Opbouw rapport ………………………………………………………………………………………….. 6
1.6 Onderzoeksmateriaal ………………………………………………………………………………….. 7
2 Bevindingen onderzoek ………………………………………………………………………………………….. 8
2.1 De maatschappelijke opvang in Nederland ……………………………………………….. 8
2.2 Beantwoording onderzoeksvragen …………………………………………………………….. 9
2.2.1 Eigen bijdragen ……………………………………………………………………………….. 9
2.2.2 Bijzondere bijstand ……………………………………………………………………….. 13
2.2.3 Zienswijze actoren ………………………………………………………………………… 13
2.2.4 Bevindingen eigen bijdrage n.a.v. onderzoek PwC ……………………… 19
2.2.5 Indicatiestelling ……………………………………………………………………………… 21
2.2.6 Rol zorgkantoor …………………………………………………………………………….. 26
2.2.7 Bevindingen indicatiestelling n.a.v. onderzoek PwC ……………………. 30
2.3 Klachtrecht en cliëntenraden …………………………………………………………………… 31
3 Toetsing bevindingen …………………………………………………………………………………………… 35
3.1 Eigen bijdrage …………………………………………………………………………………………… 35
3.2 Indicatiestelling ……………………………………………………………………………………….. 35
3.3 Toezicht en verantwoording ……………………………………………………………………. 36
3.4 Klachtrecht en cliëntenraad ……………………………………………………………………. 37
4 Conclusies en aanbevelingen …………………………………………………………………………..…..38
4.1 Conclusies ………………………………………………………………………………………………… 38
4.2 Aanbevelingen …………………………………………………………………………………………. 39
Bijlagen:
1 Opdrachtbrief van het Leger des Heils
2 Samenvatting en conclusie van het onderzoeksrapport van
PricewaterhouseCoopers Advisory N.V.
3 Lijst van instanties die schriftelijk zijn geraadpleegd
4 Lijst van personen en instanties met wie op een hoorzitting is gesproken
4
Onderzoek naar de besteding van middelen door het Leger des
Heils naar aanleiding van berichten in “De Pers” van
23 januari 2007
Hoofdstuk 1
1. Procedure en werkwijze
1.1 Aanleiding
Op 23 januari 2007 verscheen in het blad “De Pers” een artikel waarin werd
gesuggereerd dat het Leger des Heils toegekende middelen niet juist zou gebruiken.
Daarnaast werden deze suggesties geuit in landelijke en regionale televisie uitzendingen.
Het Leger des Heils wenst een grondig onderzoek naar het waarheidsgehalte van deze
berichten in het belang van de cliënten, het werk van het Leger des Heils en in het
belang van de gehele hulporganisatie en de medewerkers. Om die reden heeft het Leger
des Heils het ministerie van VWS benaderd en een onafhankelijk onderzoek voorgesteld.
Het ministerie van VWS heeft dit voorstel ondersteund en voorgesteld hiervoor Dr. A.
Mosterd te vragen. Het Leger des Heils heeft vooraf overlegd met de gemeente Zwolle
(financier van de maatschappelijke opvang activiteiten van het Leger des Heils in Zwolle)
en met het zorgkantoor ’t Gooi dat landelijk de budgetafspraken voor AWBZ-zorg zonder
verblijf maakt met het Leger des Heils als landelijk opererende zorgaanbieder. Deze
instanties ondersteunen het voorgenomen onderzoek en hebben daaraan hun
medewerking verleend.
Het Leger des Heils in Nederland bestaat uit verschillende entiteiten. Bij dit onderzoek
gaat het om de entiteit Stichting Leger des Heils Welzijns- en Gezondheidszorg (hierna
Stichting W&G) verantwoordelijk voor de professionele gezondheidszorg en het
welzijnswerk van het Leger des Heils in Nederland. De Stichting W&G is een landelijk
werkende christelijke organisatie die coördineert, begeleidt en leiding geeft aan de
werkeenheden die zich bezighouden met welzijnswerk en gezondheidszorg. Hiertoe is de
Stichting W&G gestructureerd in 15 werkeenheden met circa 220 vestigingen en een
Stichtingsbureau ter ondersteuning van het bestuur en de directie. Bij de Stichting W&G
werken ruim 4.000 medewerkers en 700 vrijwilligers. De totale exploitatieomvang is voor
2006 begroot op € 194 miljoen.
De Stichting W&G werkt volgens het ‘Raad van Beheer’-model, waarbij de leden van het
statutaire bestuur als toezichthouders (Raad van Toezicht) worden beschouwd en de
leden van directie van de Stichting W&G als bestuurders gelden.
Het Leger des Heils heeft Dr. A. Mosterd te Putten, van 1998 tot en met 2006 lid van de
Tweede Kamer en vanuit die functie voorzitter van de Tijdelijke Commissie Onderzoek
Zorguitgaven gevraagd dit onafhankelijke onderzoek te leiden. Om dit onderzoek uit te
voeren is “De commissie onderzoek zorgverlening en zorgdeclaratie aan dak- en
thuislozen door het Leger des Heils in Zwolle” ingesteld met de heer Mosterd als
voorzitter. De heer Mosterd heeft om reden van verbreding en draagvlak mevrouw Mr.
Th.O.J. Lucardie, bestuurslid van de Rekenkamer Oost Nederland, gevraagd hem als
medecommissielid te ondersteunen. De heer Drs. J.B. van den Berg, senior
beleidsmedewerker op het terrein opvang dak- en thuislozen van het ministerie van
VWS, heeft de commissie geadviseerd en ondersteund. De commissie werd technisch
ondersteund door mevrouw M.P. de Jong van het bureau De Laborije,
secretariaatsservice en projectondersteuning te Wageningen en door
PricewaterhouseCoopers Advisory N.V. (PwC) te Amsterdam.
5
1.2 Totstandkoming en informatieverkrijging
Bij de totstandkoming van de rapportage is gebruik gemaakt van alle op dit punt
betrekking hebbende gegevens die bij het Leger des Heils aanwezig waren en voor zover
die gegevens gelet op de bescherming van de privacy van cliënten door het Leger des
Heils konden worden gegeven. Het Leger des Heils heeft hiertoe volledige medewerking
verleend. In overleg met het ministerie van VWS is informatie ingewonnen bij het
Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ), het betrokken zorgkantoor, de Inspectie
Gezondheidszorg (IGZ), de betrokken huisartsen, de Vereniging Nederlandse
Gemeenten, de gemeente Zwolle, de Federatie Opvang, de Landelijke Vereniging voor
Thuislozen en bij HHM organisatieadviseurs te Enschede. HHM is gehoord in verband met
hun rol bij de indicatiestelling in 2005. Daarnaast is via hoorzittingen informatie
verkregen van cliënten en van relevante instanties. PricewaterhouseCoopers Advisory
N.V. heeft ondersteunende en aanvullende werkzaamheden verricht naar het
realiteitsgehalte van de geuite beschuldigingen.
1.3 Onderzoeksvragen
Bij het onderzoek van de commissie staat de volgende onderzoeksvraag centraal:
“Heeft het Leger des Heils te Zwolle de zorg geleverd waarvoor men de AWBZvergoeding
kreeg, zijn de cliënten op de juiste wijze voor deze AWBZ-zorg geïndiceerd en
is de eigen bijdrage voor het verblijf op een verantwoorde wijze opgelegd?”
Om deze centrale vraag te kunnen beantwoorden heeft de commissie eerst onderzocht
hoe de keten in de maatschappelijke opvang is georganiseerd, en in het bijzonder bij het
Leger des Heils. Daarbij komen de volgende zaken aan de orde.
1. Op welke wijze krijgen personen toegang tot de maatschappelijke opvang?
2. Hoe vindt de indicatiestelling plaats en wie is daarvoor verantwoordelijk?
3. Hoe is de financiering van de maatschappelijke opvang geregeld? Welke
financieringsstromen spelen hierbij een rol en welke verschillen bestaan er tussen
regio’s? Spelen eigen bijdragen een rol in de exploitatie van de maatschappelijke
opvang? Zo ja, hoe? Op welke wijze worden de eigen bijdragen bepaald en
vastgesteld?
4. Is het voor een cliënt duidelijk wat hij of zij kan verwachten in de
maatschappelijke opvang van ondersteuning, begeleiding, de hoogte van de eigen
bijdrage ,hoe die tot stand komt en waar die op is gebaseerd? Waar kan een cliënt
terecht met klachten en welke procedures gelden daarvoor?
5. Hoe en aan wie wordt door de aanbieder verantwoording afgelegd over de
uitvoering van de maatschappelijke opvang?
Hierna zal de commissie de centrale onderzoeksvraag beantwoorden.
1.4 Werkwijze
De commissie heeft de volgende werkwijze aangehouden:
Voordat de exacte onderzoeksopdracht was geformuleerd, heeft er overleg
plaatsgevonden tussen het Leger des Heils, vertegenwoordigd door mevrouw Lt. Kolonel
Dr. C.A. V. en de heer H.M. van T., het ministerie van VWS, vertegenwoordigd door de
heren Drs M.P. van Gastel en Drs J.B. van den Berg en de heer Dr. A. Mosterd. Daar is
afgesproken dat de onderzoeksopdracht door het Leger des Heils aan de commissie zou
worden gegeven. Daarnaast werd tevens vastgesteld dat het onderzoek ook voor het
ministerie van VWS van belang is omdat het niet onaannemelijk is dat wat voor het Leger
des Heils zou kunnen worden geconstateerd ook van toepassing is op de rest van de
sector maatschappelijke opvang. Om die reden werd afgesproken dat het ministerie van
VWS en het Leger des Heils gezamenlijk de kosten voor het onderzoek zullen dragen
6
volgens een nadere afspraak. Nadat de onderzoeksopdracht door het Leger des Heils was
verleend (bijlage 1) heeft de commissie het bureau De Laborije, secretariaatsservice en
projectondersteuning te Wageningen, verzocht de commissie bij de werkzaamheden te
ondersteunen. Om een volledig inzicht te krijgen in de administratieve en financiële
processen en deze te toetsen aan de geldende regelgeving heeft de commissie
PricewaterhousCoopers Advisory N.V. te Amsterdam verzocht het daarvoor noodzakelijke
onderzoek te verrichten (bijlage 2).
De commissie heeft vervolgens langs drie sporen gewerkt:
1. PricewaterhousCoopers Advisory N.V. is gestart met onderzoek en heeft daarbij Pricewaterhousecoopers kreeg geen toegang tot de financiele administratie
datgene gedaan wat zij noodzakelijk achtten om tot beantwoording van de van het leger des heils en kon daarom dit onderzoek niet onderbouwen
onderzoeksvragen te komen.
2. Aan een aantal relevante instanties voor de maatschappelijke opvang rond Zwolle
(zie bijlage 3) is schriftelijk vragen voorgelegd met het verzoek om binnen twee
weken te antwoorden.
3. Op 26 en 27 februari en op 7 maart 2007 zijn cliënten en volgens de commissie
relevante instanties mondeling gehoord (zie bijlage 4).
Nadat via deze drie wegen de benodigde informatie voor het beantwoorden van de
onderzoeksvragen was verkregen, is de commissie overgegaan tot het schrijven van dit
rapport.
1.5 Opbouw van het rapport:
Het rapport omvat vier hoofdstukken en een aantal bijlagen. De commissie heeft
doublures proberen te voorkomen. Gelet op de samenhang tussen de hoofdstukken is
enige overlap onvermijdelijk gebleken.
Hoofdstuk 1, het onderhavige hoofdstuk, vormt de inleiding van dit rapport. Daarin wordt
ingegaan op de voorgeschiedenis van het onderzoek, de onderzoeksopzet alsmede de
opbouw van het rapport.
In Hoofdstuk 2 wordt verslag gedaan van de bevindingen van het onderzoek. In de
eerste plaats is gekeken naar hoe de maatschappelijke opvang in Nederland in het
algemeen functioneert en vervolgens hoe deze bij het Leger des Heils in Zwolle
functioneert aan de hand van de volgende onderzoeksvragen:
· Hoe worden de eigen bijdragen van cliënten voor de woonvoorzieningen van het
Leger des Heils in de regio Zwolle bepaald?
· Hoe verlopen de contacten tussen het Leger des Heils en de gemeente Zwolle
voor de maatschappelijke opvang?
· Hoe vindt de indicatie voor de AWBZ-zorg plaats in Zwolle?
· Hoe worden de indicatiestellingen bij het Leger des Heils in de regio Zwolle
uitgevoerd?
· Hoe vindt het toezicht op de maatschappelijke opvang plaats?
· Is de administratie van het Leger des Heils voor de maatschappelijke opvang
zodanig ingericht dat gesproken kan worden van een goede en transparante
administratie op basis waarvan terecht goedkeurende verklaringen zijn verleend?
· Hoe is het klachtrecht voor cliënten in de maatschappelijke opvang bij het Leger
des Heils geregeld?
In Hoofdstuk 3 worden de bevindingen uit hoofdstuk 2 getoetst aan de geldende
regelgeving, aan wat gebruikelijk is binnen de sector dak- en thuislozen en aan wat in
het algemeen als maatschappelijk aanvaardbaar en praktisch uitvoerbaar wordt gezien
en ervaren.
In hoofdstuk 4 zijn conclusies en aanbevelingen geformuleerd.
7
Tot slot bevat de rapportage diverse bijlagen:
· Bijlage 1 is de door het Leger des Heils aan de commissie verleende opdracht
waarmee het ministerie van VWS, de gemeente Zwolle en het zorgkantoor ’t Gooi
konden instemmen.
· Bijlage 2 is het rapport van PricewaterhousCoopers Advisory N.V. naar aanleiding
van door hen in opdracht van de commissie uitgevoerd onderzoek.
· Bijlage 3 bevat de lijst met instanties die zijn gevraagd een schriftelijke reactie te
geven.
· Bijlage 4 bevat een lijst met personen en instanties de zijn uitgenodigd voor een
hoorzitting.
1.6 Onderzoeksmateriaal
Het onderzoeksmateriaal is op verzoek in te zien bij het Leger des Heils in Almere.
8
Hoofdstuk 2
2. Bevindingen onderzoek
2.1 De maatschappelijke opvang in Nederland
De Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) is sinds 2007 het wettelijk kader van de
maatschappelijke opvang. Het is één van de negen prestatievelden waarop een
gemeente beleid moet voeren. In de periode waarop het onderzoek vooral betrekking
heeft, gold nog de Welzijnswet 1994. Die wet regelde de taakverdeling tussen Rijk en
gemeenten op het terrein van de maatschappelijke opvang. De Welzijnswet bepaalde dat
alle gemeenten verantwoordelijk zijn voor het beleid inzake het uitvoerende werk op het
terrein van de maatschappelijke opvang. Maar alleen door de minister aangewezen
gemeenten kunnen een specifieke uitkering ontvangen. Dit zijn de centrumgemeenten.
Zij zijn binnen het doel van de uitkering vrij in de besteding van deze uitkering, maar
dienen over de besteding wel te overleggen met de regiogemeenten. De regiogemeenten
zijn de andere gemeenten in de regio waarvoor de specifieke uitkering bestemd is. Het
Rijk heeft aan de centrumgemeenten de volgende taken toebedeeld:
· Het formuleren van een (regionale) beleidsvisie over de omvang en het karakter van
de inspanningen van de verschillende participanten ten aanzien van de vier functies
(preventie, asiel, handhaving en herstel), afgezet tegen de regionale problematiek
van de gehele kwetsbare groep waar de opvang zich op richt.
· Zorgdragen voor een adequaat, gedifferentieerd voorzieningenniveau en zorgdragen
dat de aanpalende sectoren worden aangesproken op hun verantwoordelijkheid al
dan niet door middel van vastgelegde inspanningsverplichtingen.
Dit bestuurlijk stelsel van een specifieke uitkering aan 43 centrumgemeenten is met de
invoering van de Wmo ongewijzigd gebleven.
De maatschappelijke opvang kent verschillende financieringsstromen. De belangrijkste
staan in de onderstaande tabel.
Tabel 1. Financiering van de maatschappelijke opvang in 2006 in € mln.
1. Specifieke uitkering maatschappelijke opvang/verslavingsbeleid 182
2. AWBZ-financiering maatschappelijke opvang, vrouwenopvang en zwerfjongeren 109
3. Gemeentelijke bijdragen 127
4. Eigen betalingen cliënten 30
Ad. 1 Jaarlijks ontvangen de 43 centrumgemeenten van VWS de specifieke uitkering
maatschappelijke opvang/verslavingsbeleid. De 27 centrumgemeenten die vallen
onder het GSB-beleid – waaronder Zwolle – ontvangen deze middelen via de
Brede Doeluitkering Sociaal, Integratie en Veilig (BDU SIV).
Ad. 2 De afgelopen jaren is dankzij de modernisering van de AWBZ de AWBZfinanciering
in de maatschappelijke opvang sterk toegenomen en hebben
instellingen voor maatschappelijke opvang te maken met de “spelregels” van de
AWBZ.
Ad. 3 De meeste centrumgemeenten zetten naast de specifieke uitkering ook eigen
middelen in. Dat loopt overigens zeer uiteen. Volgens een nog niet gepubliceerd
onderzoek van het Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven bedraagt dat
circa 127 mln.
Ad 4 Instellingen voor maatschappelijke opvang ontvangen jaarlijks circa € 30 mln. aan
inkomsten van cliënten. Van hen wordt een bijdrage gevraagd in de kosten van
onderdak, slaapgelegenheid, voeding en begeleiding. Instellingen gebruiken
hiervoor de term “eigen bijdrage”. Die bijdrage kan in een 24-uurs-voorziening
9
fors oplopen. Er is geen “verplichte” landelijke norm. Instellingen bepalen de
hoogte van de bijdrage en innen die zelf.
Maatschappelijke opvanginstellingen zijn toegankelijk voor iedereen die tijdelijk
onderdak, begeleiding, informatie en advies behoeft omdat zij, door een of meer
problemen, al dan niet gedwongen de thuissituatie hebben verlaten en niet in staat zijn
zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving. De toegang is laagdrempelig.
Instellingen bepalen meestal wie opgenomen wordt. In de G4 (Amsterdam, Rotterdam,
Den Haag en Utrecht) is dat veranderd. Deze gemeenten werken met een centrale
toegang om een eind te maken aan de versnipperde instroom in de maatschappelijke
opvang.
Zoals hierboven gesignaleerd ontvangen cliënten uit opvanginstellingen in toenemende
mate zorg gefinancierd uit de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Via deze
wet is iedere Nederlander verzekerd voor zorg en ondersteuning bij langdurige ziekte,
handicap of ouderdom. Om aanspraak te kunnen maken op deze wet is een
indicatiebesluit nodig van het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ). Het CIZ voert de
indicatiestelling uit en zorgt daarbij dat de indicatiestellers allemaal dezelfde methode
gebruiken. De beoordeling in hoeverre iemand recht heeft op AWBZ-zorg moet uniform
en objectief gebeuren. Het CIZ heeft hiervoor criteria ontwikkeld en deze vastgelegd in
protocollen. Op die manier maken indicatiestellers zoveel mogelijk dezelfde afweging bij
het bepalen van de zorgbehoefte van de cliënt ten laste van de AWBZ.
In de praktijk van de maatschappelijke opvang krijgen cliënten in de opvang vooral op
basis van de grondslagen psychosociale problematiek en psychiatrische stoornis
ondersteunende en activerende begeleiding toegewezen. Samen met de sector werkt het
CIZ aan een werkinstructie zodat er, meer dan nu het geval is, eenduidigheid in de
beoordeling van zorgvragen plaatsvindt.
De instellingen voor maatschappelijke opvang beschikken in de regel over een
cliëntenraad en een klachtencommissie.
Instellingen voor maatschappelijke opvang leggen verantwoording af aan hun financiers:
de centrumgemeente en het zorgkantoor. Waar centrumgemeenten in het verleden
(zeker in de eerste jaren na de decentralisatie in 1994) overwegend als doorgeefluik (van
de Rijksuitkering) optraden, ontwikkelen zij in toenemende mate beleid waarover zij met
de instellingen (prestatie)afspraken maken.
2.2 Beantwoording onderzoeksvragen
2.2.1 Eigen bijdragen
Een cliënt in de maatschappelijke opvang moet een eigen bijdrage betalen voor de
kosten die voor hem, of haar worden gemaakt. De hoogte van de eigen bijdrage wordt
door het Leger des Heils jaarlijks per locatie vastgesteld. In Zwolle vindt aanpassing van
de eigen bijdrage plaats na overleg met de cliëntenraad.
Over het financieel beheer van de gelden van cliënten merkt PwC het volgende op:
Veel cliënten die zich aanmelden voor opvang bij het Leger des Heils beschikken niet
over een vorm van inkomen en/of kampen met schuldenproblematiek. Deze cliënten
willen echter wel gebruik van de opvang waarvoor de regeling geldt dat zij een eigen
bijdrage verschuldigd zijn. Voorts zijn er cliënten die niet beschikken over een eigen
bankrekening. Als gevolg hiervan is het Leger des Heils zich gaan bezig houden met Onwettelijke taken die door gemeentes weren toegestaan en nog steeds
bancaire activiteiten en inmiddels is het aanbieden van inkomensbeheer een integraal
onderdeel geworden van de hulpverlening. Het Leger des Heils heeft hiertoe een
vergunning tot ontheffing in het kader van artikel 82 van de Wet Toezicht Kredietwezen
10
(hierna: ‘WTK’) van De Nederlandsche Bank (hierna: ‘DNB’) verkregen. Per 31 december
2005 bedroeg het aantal rekeningen inkomensbeheer bij het Leger des Heils circa
14.739, waarvan 6.735 rekeningen actieve rekeningen en 8.004 ‘slapend’.
Het streven van het Leger des Heils is het budgetbeheer in de toekomst zoveel mogelijk
onder te brengen bij de daartoe geëigende instanties zoals gemeentelijke kredietbanken.Die in de meeste gemeentes niet aanwezig zijn
Om dit te kunnen realiseren is het Leger des Heils in gesprek met de Nederlandse
Vereniging voor Volkskrediet en met de Organisatie voor Bewindvoering en Insolventie
Nederland met als doel het opzetten van een samenwerking inzake schulphulpverlening.
Met betrekking tot het financieel beheer sluit het Leger des Heils met de cliënt een
overeenkomst inkomensbeheer af en per cliënt wordt een budgetplan opgesteld. Beide
documenten worden door de cliënt ondertekend. Indien de cliënt niet over een vorm van
inkomen beschikt, wordt een bijstandsuitkering aangevraagd bij de gemeente.
Als een bijstandsuitkering wordt toegekend, soms aangevuld met een uitkering voor
bijzondere bijstand, machtigt de cliënt de gemeente om de uitkering naar het Leger des
Heils over te maken. Op basis van de (verplichte) overeenkomst inkomensbeheer wordt
de uitkering van de cliënt beheerd door het Leger des Heils.
Opgenomen in het kwaliteitshandboek van de Stichting W&G (definitieve versie januari
2006) bij het onderdeel Regeling inkomensbeheer zijn onder andere de volgende
(administratieve) procedures omtrent inkomensbeheer van cliënten:
Iedere cliënt tekent de standaard overeenkomst inkomensbeheer, waarmee de cliënt
de Stichting W&G machtigt om zijn/haar inkomen te beheren via de
kwaliteitsrekening inzake cliëntengelden;
Na ondertekening van de overeenkomst inkomensbeheer maakt de afdeling
administratie van de werkeenheid in de cliëntenadministratie een rekening voor de
cliënt aan; en
Iedere cliënt tekent een machtiging om te zorgen dat het inkomen van de cliënt op de
kwaliteitsrekening wordt gestort.
In het budgetplan, mede ondertekend door de hulpvrager, is een nadere specificatie
opgenomen van de maandelijkse inkomsten en uitgaven van de cliënt.
De opvang van het Leger des Heils is er op gericht cliënten voor te bereiden op een
(meer) zelfstandige deelname aan de samenleving. In zijn begeleiding richt het Leger des
Heils zich op het aanleren van ontbrekende vaardigheden. Hierbij speelt een belangrijke
rol dat de cliënt leert omgaan met inkomsten die overeenkomen de omstandigheden van
een schuldsaneringstraject. Cliënten worden gesteund om te leren gaan met een
inkomen op het niveau van bijstand minus 10%. Dit is naar verluidt een inkomensniveau
dat ongeveer overeenkomt met een inkomen dat mensen individuen beschikbaar hebben
als zij deelnemen aan een schuldsaneringsregeling. Dit gebeurt ook om te voorkomen dat
verblijf in een opvangvoorziening financieel aantrekkelijker is dan een zelfstandige positie
in de maatschappij.
Het kan voorkomen dat het Leger des Heils geld in beheer heeft van cliënten, waarvan
het geld niet aangewend wordt voor de voorziening en geleverde diensten. In het
budgetplan kan worden afgesproken dat een cliënt geld spaart, respectievelijk dat de
cliënt het geld niet opneemt. Dit spaargeld wordt te zijner tijd aan de cliënt terugbetaald. Waar clienten maanden kunnen wachten tot het op rekening is Als een cliënt vertrekt zonder opgaaf van redenen en zonder nieuw adres achter te laten, gestort
blijft zijn saldo op ‘slapend’ beschikbaar, zodat hij hierover later alsnog kan beschikken.
Ter waarborging dat het Leger des Heils aan cliënten deze gelden daadwerkelijk kan
uitbetalen, is door de ING Bank namens de Stichting W&G een onherroepelijke en
onvoorwaardelijke betalingsgarantie afgegeven aan DNB van € 4,5 miljoen.
11
De eigen bijdragen, de subsidie van de gemeente Zwolle en de AWBZ-inkomsten voor Welke zorg word hier bedoeld
geleverde zorg vormen samen de inkomsten van de maatschappelijke opvang van het
Leger des Heils in Zwolle. Deze inkomsten dekken de uitgaven die het Leger des Heils
voor de maatschappelijke opvang in Zwolle heeft. De gemeente Zwolle kent een subsidie
toe op basis van werkafspraken met het Leger des Heils en op basis van de ingediende
begroting van het Leger des Heils. Duidelijk is dat de opvang kostendekkend moet zijn
en geen winst mag maken. De commissie heeft de gemeente Zwolle onder andere de
volgende schriftelijke vragen gesteld rond de eigen bijdragen van cliënten bij het Leger
des Heils waarop door de gemeente Zwolle als volgt geantwoord werd:
Vraag aan de gemeente Zwolle
Op welke wijze vindt de vaststelling van de eigen bijdrage voor bewoners in de
maatschappelijke opvang in uw regio plaats? In hoeverre is het beleid van het Leger des
Heils in overeenstemming met het beleid van het Leger des Heils in uw regio? Heeft u op
dit punt overleg en/of discussie gevoerd met het Leger des Heils en met cliënten in de
maatschappelijke opvang van het Leger des Heils in uw regio?
Antwoord
De vaststelling van de hoogte van de eigen bijdrage van cliënten van instellingen voor
maatschappelijke opvang in de regio Zwolle kent geen formele basis. Een aantal
voorzieningen in de regiogemeenten worden niet door CWZW Leger des Heils
geëxploiteerd. Voor de stad Zwolle wordt voor wat betreft het CWZW Leger des Heils tot
dit moment als volgt gehandeld:
Het Leger des Heils verlangt van de gebruikers van haar opvangvoorzieningen dat zij een
machtiging afgeven, zodat een inhouding op de uitkering kan plaatsvinden. Deze
inhoudingen worden rechtstreeks overgemaakt aan het Leger des Heils en vinden plaats
met toestemming van de betrokken persoon. De gebruiker maakt zelf afspraken met het
Leger des Heils over de hoogte en de besteding van de inhoudingen.
Het Leger des Heils hanteert per adres een vast bedrag voor de eigen bijdrage. Voor
bijvoorbeeld de Crisisopvang geldt een eigen bijdrage van € 552 per maand. Dit is tevens
de hoogste eigen bijdrage die het Leger des Heils hanteert. De WWB-uitkering exclusief
vakantiegeld bedraagt € 823,–. Na aftrek van de eigen bijdrage heeft een bewoner van
de Crisisopvang dus een bedrag van € 271,– per maand te besteden. Indien er sprake is
van een beslaglegging kan maximaal 10% worden ingehouden op de uitkering. Dat is
€ 86,– per maand. In dat geval blijft er een lager bedrag over aan leefgeld.
Voor de doelgroep jonger dan 23 jaar geldt een lagere uitkeringsnorm. In dat geval
wordt de eigen bijdrage lager vastgesteld.
Hoewel SoZaWe geen toetsende rol heeft in de vaststelling van de eigen bijdrage, wordt
door SoZaWe bij vaststelling van het recht op uitkering wel onderzocht of er een redelijk
bedrag aan leefgeld over blijft. Hierbij wordt een vergelijking gemaakt met cliënten die
zelfstandig wonen en/of door een schuldensituatie al dan niet verplicht worden
gebudgetteerd. Het leefgeld voor bewoners bij het Leger des Heils is veelal hoger dan
een persoon die zelfstandig woont en die wordt gebudgetteerd.
Discussies en klachten over de hoogte van het resterende leefgeld zijn veelal terug te
leiden tot (politieke) discussies over de hoogte van de uitkering. Discussies en klachten Bij klachten volgen repressie en sancties van het leger des heils zoals
komen volgens de uitvoerende medewerkers weinig voor. De meeste gebruikers van een Time outs en exit opvang oftewel uitzetting
voorziening hebben er begrip voor dat ze een deel van hun inkomen moeten afstaan voor
een bijdrage in de exploitatiekosten. Zeker wanneer dit door het Leger des Heils duidelijk
wordt uitgelegd.
Vanaf 2007 is de formele grondslag voor het bepalen van de hoogte van de eigen
bijdrage gevonden in de subsidie-uitvoeringsovereenkomst, op basis van de Algemene
Subsidieverordening Zwolle 2006. In artikel 2.2 lid B is vastgelegd dat de instelling
vooraf toestemming nodig heeft om de hoogte van het tarief (voorheen eigen bijdrage)
te kunnen wijzigen. De komende periode zal worden benut om met de betrokken
instellingen de actuele stand van zaken te inventariseren en beoordelen.
12
Vraag
Is de hoogte van de eigen bijdrage in overeenstemming met de gangbare regels bij
cessie van een bijstandsuitkering in uw gemeente aan het Leger des Heils? Wordt met
cliënten of hun zaakwaarnemers gesproken over de manier waarop de eigen bijdrage
wordt bepaald in de maatschappelijke opvang?
Antwoord
Cliënten/deelnemers van het Leger de Heils betalen door een eigen bijdrage aan de
exploitatiekosten. Formeel is SoZaWe geen partij in de vaststelling van de hoogte van
deze bijdrage.
Beslag op algemene bijstand is alleen mogelijk voor het deel van de uitkering dat boven
de beslagvrije voet uitgaat. Een en ander betekent dat een cliënt altijd over een inkomen
blijft beschikken ter hoogte van de beslagvrije voet bedoeld in artikel 475d Rv (wetboek
van burgerlijke rechtsvordering). De beslagvrije voet bedraagt op grond van artikel 475d
lid 1 en lid 2 Rv in beginsel 90% van de bijstandsnorm (inclusief vt en inclusief de
eventuele gemeentelijke toeslag). In principe houdt het Leger des Heils geen rekening
met deze inhoudingen op de uitkering bij vaststelling van de eigen bijdrage. Per saldo
wordt het leefgeld lager naarmate er meer wordt ingehouden (tot een maximum van
10%).
Vraag
Kan het zijn dat bepaalde cliënten meer bijdragen aan de kosten van maatschappelijke
opvang dan de werkelijke kosten van de opvang?
Antwoord
Het Leger des Heils hanteert een vast bedrag per adres. Hierin houdt de instelling in
principe geen rekening met inhoudingen, maar wel met de hoogte van de uitkering
(bijvoorbeeld de jongerennorm). Overigens is het zo dat voor alle voorzieningen een
gemeentelijke subsidie noodzakelijk is. De inkomsten uit eigen bijdragen zijn nooit
toereikend om de werkelijke kosten van de opvangvoorziening te kunnen dekken.
Vraag
Wordt er op landelijk niveau via regelgeving aangestuurd op hoe een eigen bijdrage in de
maatschappelijke opvang moet worden bepaald?
Antwoord
Op basis van de Welzijnswet heeft de VNG enige jaren geleden besloten een De welzijnswet is na het decentralisatiproces 1997 MO nooit uitgevoerd
modelverordening eigen bijdragen in de maatschappelijke opvang op te stellen. De
gemeente Zwolle heeft geen eigen verordening opgesteld. Vanwege het feit dat er een
nieuwe voorziening voor maatschappelijke opvang is gestart, bestaat sinds enige tijd de
behoefte om te komen tot harmonisering van de eigen bijdragen voor vergelijkbare
voorzieningen. Tevens bestaat er de behoefte om de financiële prikkel voor cliënten
positief te laten zijn bij in-, door- en uitstroom. Dit heeft er toe geleid dat er contact is
gezocht met de VNG over de exacte wettelijke kaders. Vanuit dit overleg kwam
uiteindelijk naar voren dat met de invoering van de Wmo er een probleem ontstaat. Dit
probleem is gelegen in het feit dat er in de Wmo bepalingen zijn opgenomen over de
eigen bijdragen voor individuele voorzieningen. De VNG heeft ons inmiddels recent laten
weten dat het ministerie van VWS een wetswijziging voorbereid. Wij wachten met het
verder omschrijven van de kaders voor het bepalen van de hoogte van de eigen
bijdragen tot deze wetswijziging is afgerond. Tot dat moment zullen wij via de
uitvoeringsovereenkomst (zie hierboven) invloed uitoefenen op de hoogte van de eigen
bijdragen. Vooralsnog zullen wij ons daarbij primair richten op het harmoniseren van de
hoogte van de eigen bijdrage bij vergelijkbare voorzieningen. Voorstellen voor
verhogingen die boven de inflatie uitkomen zullen door ons kritisch worden beoordeeld.
Uit hetgeen door de gemeente naar voren is gebracht, blijkt dat voor alle voorzieningen
in de maatschappelijke opvang een gemeentelijke subsidie nodig is om de werkelijke
kosten van een opvangvoorziening te kunnen dekken. Tevens blijkt dat het leefgeld voor
bewoners bij het Leger des Heils veelal hoger is dan voor personen die zelfstandig wonen
en worden gebudgetteerd.
13
2.2.2 Bijzondere bijstand
De gemeente Zwolle heeft in de afgelopen jaren ook bijzondere bijstand verleend voor de
kosten van begeleid wonen bij het Leger des Heils omdat de gemeentelijke subsidie
ontoereikend was om de exploitatie van begeleid wonen rond te krijgen. Voor 2007 werkt
de gemeente Zwolle op dit onderdeel niet meer via de bijzondere bijstand, maar heeft de
gemeente de subsidie aan het Leger des Heils voor de opvang verhoogd.
Vraag aan de gemeente Zwolle
Zijn er bij u cliënten geweest met klachten over de maatschappelijke opvang bij het
Leger des Heils en/ of andere voorzieningen in uw regio? Wat waren dat voor klachten en
op welke wijze heeft u deze klachten afgehandeld?
Antwoord
Er is een klacht geweest bij SoZaWe over de besteding door het Leger des Heils van de
verstrekte bijzondere bijstand voor een deel van de kosten Begeleid Wonen. Het gaat
hierbij om een vast kostenbedrag per adres van Begeleid Wonen. Hiertoe is destijds
besloten omdat de eigen bijdrage van de bewoner en de gemeentelijke subsidie
ontoereikend waren voor de exploitatie- en begeleidingskosten van Begeleid Wonen. Er is geen proffesionele begeleiding aanwezig alleen AWBZ oplichting
Voor de financiële vragen over besteding van de gelden is de betreffende cliënt verwezen
naar het Leger des Heils (zie de tweede vraag). Om de indruk weg te nemen dat de
bijzondere bijstand individueel wordt afgestemd, is dit budget met ingang 1 januari 2007
op jaarbasis opgenomen in de subsidierelatie met het Leger des Heils. Deze casus vormt
nu onderwerp van uw onderzoek.
Eerder is tussen een cliënt van het Leger des Heils en de wethouder Zorg een gesprek De CDA wethouder Zorg en Welzijn Zwolle E. Dannenberg was vroeger
geweest. In dit gesprek is gesproken over vermeende misstanden bij de instelling. De directeur CMO leger des Heils Zwolle
betreffende cliënt heeft na dit gesprek geen verdere stappen ondernomen. Onze indruk
was dat het hier ging om een casus waarin geen sprake was van misstanden of foutief
handelen van het Leger des Heils.
2.2.3 Zienswijze actoren
In de ogen van de cliënten en van de LVT gaat het bij de eigen bijdrage om kosten als
huur, energie, telefoon, inrichting en begeleiding. De heer G. klaagt in privé en namens
de stichting “De onderste steen boven” over de hoogte van de eigen bijdrage die hij en
anderen moeten betalen in een voorziening van het Leger des Heils voor begeleid wonen
in Zwolle. Tijdens de hoorzitting verklaarde de Federatie Opvang het volgende over de
eigen bijdragen:
Vraag aan mevrouw B., beleidsmedewerker bij de Federatie Opvang
Is de normering voor wonen landelijk te verbeteren, bijvoorbeeld wat betreft de eigen
bijdrage?
Antwoord
Per gemeente en per instelling verschilt het te betalen bedrag. Dit is een oud zeer bij
cliënten. Inkomsten uit de eigen bijdrage hebben direct een weerslag op de exploitatie
van instellingen. Daarom is het ontwerpen van een nieuwe landelijke regeling lastig..
Wijzigingen zullen direct terugslaan op de exploitatie. Het vaststellen van de eigen
bijdrage is een bevoegdheid van de gemeente, een instelling moet daarover
overeenstemming met de gemeente hebben. Soms bestaat deze overeenstemming
slechts uit een mondelinge op overlevering gebaseerde afspraak, omdat het nooit een
aandachtspunt is geweest en zich nooit problemen hebben voorgedaan.
Toen in 1994 de maatschappelijke opvang aan de gemeenten werd gedecentraliseerd,
stopte de landelijke subsidieregeling. Sinds die tijd zijn er klachten. Sommige
organisaties stelden een eigen bijdrage uit de bijstandsuitkering vast (de pensionprijs),
andere hanteerden een inkomensafhankelijke bijdrage. Op enig moment is de
14
bijstandswet ontdekt als sluis voor extra financiering. Toen is de eigen bijdrage
vastgesteld, zijnde de bijstand minus het zak- en kleedgeld. Deze eigen bijdrage
(pensionprijs) gaat naar de exploitatie. Het is onmogelijk aan de cliënt kenbaar te maken
hoe de pensionprijs, puur op kosten, is opgebouwd. Het is een collectieve voorziening,
die nodig is voor een aantal voorzieningen van begin tot eind van de opvang. Voor een
cliënt voelt dat alsof hij mee betaalt aan een totaalpakket van voorzieningen waar hij niet
volledig gebruik van maakt. Daarnaast zijn er verschillen in bijvoorbeeld het aantal
vierkante meters van woonvoorzieningen, terwijl de eigen bijdrage hetzelfde kan zijn.
De organisaties in de maatschappelijke opvang hebben niet de mogelijkheid de kosten
voor de cliënt te verminderen naarmate de cliënt zelfstandiger wordt, omdat er geen
financiële ruimte voor is. Het zou een goede zaak zijn als het kon, vooral omdat bijna alle
cliënten schulden hebben, maar verder dan het geven van meer vrijheid en zeggenschap
kunnen de instellingen niet gaan.
Vraag
Is de eigen bijdragesystematiek bij het Leger des Heils in Zwolle anders dan bij de
overige organisaties?
Antwoord
Dat is niet het geval, deze actie van een aantal cliënten had overal in het land kunnen
gebeuren. De Federatie Opvang krijgt van tijd tot tijd een brief van een cliënt met vragen
over de eigen bijdrage. De LVT heeft een inventarisatie over de eigen bijdrage gedaan en
de Straatkant heeft er een artikel aan gewijd. Steeds weer blijkt dat de financiering op
verschillende plekken op verschillende manieren wordt geregeld. Voor zover mevrouw
Beers weet is alleen in Den Haag en Amsterdam de eigen bijdrage regeling op schrift
gezet waardoor deze steden een goed voorbeeld van transparantie zijn.
De Federatie Opvang stelt dat het onmogelijk is aan een cliënt kenbaar te maken hoe de
pensionprijs, puur op kosten, is opgebouwd. Het is een collectieve voorziening die nodig
is voor een aantal voorzieningen van begin tot eind van de opvang. Tevens zegt de
Federatie Opvang dat deze actie van een aantal cliënten overal had kunnen plaatsvinden.
De heer G. heeft het Leger des Heils nadrukkelijk gevraagd om specificaties van de
kosten die het Leger des Heils heeft in de voorziening waarin hij woont. Het Leger des
Heils heeft die specificaties na lang aandringen verstrekt. Echter na verificatie door de
heer G. zegt deze dat bepaalde kostenposten niet met de werkelijkheid
overeenstemmen. Het gevolg hiervan is dat het conflict over de eigen bijdrage is blijven
bestaan.
Vraag aan de heer G., klager
Kan uit de exploitatie van de maatschappelijke opvang in Zwolle blijken dat de eigen
bijdrage nodig is voor het begeleiden van zelfstandig wonen? Is het mogelijk dat de
gemiddelde eigen bijdrage wel klopt maar dat het bedrag in de eerste fasen van de
begeleiding te laag is en in een later stadium te hoog?
Antwoord
De cliënten wonen zelfstandig, het Leger des Heils is op dat punt alleen een
administratiekantoor voor de cliënten. Daarom moet het Leger des Heils gespecificeerd
aangeven wat voor de cliënten wordt uitgegeven. De eigen bijdrage is te hoog nu de
afvalstoffenregeling is veranderd. Toch wordt de eigen bijdrage,, ondanks beloften, niet
veranderd.
De kosten voor crisisopvang zijn per persoon door subsidie en bijzondere bijstand geheel
gedekt. Bij zelfstandig begeleid wonen wordt geen subsidie verstrekt maar bijzondere
bijstand, die bedoeld is voor begeleidingskosten en afschrijving en onderhoud. Door
middel van deze bijzondere bijstand kan de definitieve stap terug in de maatschappij
worden gemaakt. Er zijn cliënten voor wie de stap naar zelfstandigheid lang duurt of zelfs
onmogelijk is. De heer G. vindt het onjuist dat hij zich daaraan zou moeten conformeren
terwijl hij in een korte tijd weer geheel zelfstandig werd. Het bedrag dat de gemeente
15
Zwolle verstrekt, is voldoende om de kosten te dekken die het Leger des Heils maakt
voor cliënten die zelfstandig een woonruimte huren.
PwC merkt onder de noemer “financiële verantwoording begeleid wonen Leger des Heils
in Zwolle” het volgende op:
Het begeleid wonen betreft een collectieve voorziening waarin het totaal van kosten moet
worden gedragen door het totaal van de opbrengsten.
Het Leger des Heils in Zwolle verantwoordt alle inkomsten en uitgaven van de begeleid
wonen voorzieningen in de jaarrekening van CWZW. In 2005 bedroegen de totale kosten
van deze afdeling € 296.816 en de totale opbrengsten € 297.418. Per saldo resulteert
over 2005 een (positief) exploitatieresultaat van € 602. Het resultaat is verwerkt
(conform andere jaren) in de reserves van CWZW. Deze reserves zijn niet ter vrije
besteding, maar blijven onder het betreffende (subsidie/AWBZ) regime.
Er is niet gebleken dat met de klager is gesproken over de manier waarop de eigen
bijdrage in Zwolle voor de maatschappelijke opvang wordt berekend. Uit de informatie
die de commissie heeft gekregen blijkt niet dat klager uitgelegd is dat de eigen bijdragen
nodig waren voor de hele keten van maatschappelijke opvang van nachtopvang,
crisisopvang tot begeleid wonen. Ook lijkt niet besproken te zijn met klager dat de eigen
bijdrage noodzakelijk is om de exploitatie van de hele keten van de maatschappelijke
opvang in Zwolle sluitend te maken.
De Landelijke Vereniging voor Thuiszorg (LVT)heeft nadrukkelijk contact met de groep
klagers rond de heer G. . De LVT en de heer G. voeren dezelfde argumenten aan tegen
het Leger des Heils in Zwolle. Het gaat dan om zaken betreffende de noodzakelijke eigen
bijdrage in de maatschappelijke opvang, het functioneren van de cliëntenraden bij het
Leger des Heils, het gebruik van de bijzondere bijstand in Zwolle en het huren van
woningen van de woningstichting in Zwolle.
Vraag aan mevrouw A. van de LVT
Hoe vaak wordt u door cliënten benaderd met klachten, neemt dit aantal toe?
Antwoord
Het aantal klachten blijft ongeveer gelijk. Mevrouw A. heeft geconstateerd dat cliënten
geen klachten naar buiten toe mogen brengen. Als de leiding van het Leger des Heils
merkt dat een cliënt uit de school klapt, wordt hij op straat gezet. Bij de meeste
klachtencommissies kunnen deze mensen niet terecht omdat daar altijd iemand van het
Leger des Heils in zit en twee cliënten die ongeschikt zijn voor hun taak. Een enkele
klachtencommissie functioneert wel goed, dat heeft voornamelijk met het personeel te
maken. Helaas klagen cliënten en medewerkers meestal achteraf (als ze al uit de opvang
of uit dienst zijn) of ze doen het anoniem.
Met name bij het Leger des Heils kan de LVT weinig met de klachten. Het is geen open
organisatie, de LVT krijgt weinig ingang.
Vraag
Heeft u contact met de heer G. gehad?
Antwoord
De LVT heeft zijn rapport ontvangen. Mevrouw A. denkt dat er een andere structuur
binnen de maatschappelijke opvang en bij het Leger des Heils moet komen, anders
blijven dit soort klachten bestaan. Ze kan zich niet voorstellen dat het Leger des Heils in
Zwolle de (te) hoge eigen bijdrage nodig heeft om de exploitatie te betalen. Andere
instellingen met cliënten met dezelfde problematiek kennen deze problemen niet. Dat de
heer G. weinig medestanders in het land heeft gekregen, wijt mevrouw A. aan de angst
van cliënten hun huisvesting kwijt te raken. Helaas heeft de LVT geen feiten en kan ze
daarom alleen proberen op een goede manier met klachten van cliënten om te gaan.
16
Vraag
De heer G. gaat ervan uit dat de eigen bijdrage wordt betaald voor kosten die voor de
cliënt worden gemaakt, bijvoorbeeld voor huur en telefoon. Op die manier kunnen de
kosten precies worden berekend en verantwoord. Maar volgens de Federatie Opvang
werkt het bij geen enkele organisatie voor opvang op die manier. Een instelling heeft een
bepaald bedrag nodig om de opvanghuizen te laten draaien. Daarvoor geven ze
huisvesting, begeleiding en dergelijke. Het benodigde bedrag komt uit subsidie, AWBZgeld
en de eigen bijdragen. Elke cliënt betaalt hetzelfde bedrag. Omdat er bij de aanvang
van de opvang meer begeleiding nodig is, zijn de kosten op dat moment hoger. Later
worden ze lager, waardoor een cliënt een gemiddeld bedrag betaalt over de hele opvang.
Dat zijn twee benaderingen die botsen. Goede communicatie daarover met de cliënten is
belangrijk. Is deze discussie bij de LVT gevoerd?
Antwoord
Deze discussie is niet door de LVT gevoerd.
Mevrouw A. brengt een andere klacht in, die niet alleen bij het Leger des Heils voorkomt.
Wanneer een cliënt naar begeleid wonen overgaat, kan hij een vast bedrag van de
sociale dienst krijgen voor inrichtingskosten. Omdat cliënten dat niet weten, krijgen ze
deze vergoeding vaak niet. Na bemiddeling van LVT lukt het wel.
In het kader van de Wmo probeert de LVT met behulp van de cliëntenraden de rechten
en plichten aan cliënten bekend te maken. Daarom moeten er zoveel mogelijk
cliëntenraden worden opgericht. LVT geeft mensen in de opvang voorlichting over wat er
nodig is voor een cliëntenraad en hoe een dergelijke raad werkt. Daardoor krijgt zo’n
raad een betere start en kan er een vertrouwensrelatie tussen bewoners en medewerkers
ontstaan. Cliënten met een hogere opleiding dan gemiddeld kunnen helpen met de
opbouw van de cliëntenraad. Om de raad in stand te houden is het belangrijk dat de raad
ondersteuning blijft krijgen bijvoorbeeld van hoger dan gemiddeld opgeleide ex-cliënten
en van de LVT.
Vraag
Krijgt u relatief veel klachten over het Leger des Heils?
Antwoord
Meer dan over andere instellingen. Mevrouw A. heeft geen zicht op de exploitatiekosten
van het Leger des Heils, kan daardoor niet beoordelen welke inkomsten het Leger des
Heils nodig heeft. Wel vindt ze het onterecht dat het Leger des Heils voor cliënten binnen
het begeleid wonen elk jaar financiën voor inrichtingskosten bij de gemeente vragen. Een
inrichting gaat veel langer mee. Daarnaast moeten cliënten kosten betalen voor een
telefoon die er niet is. Cliënten denken vaak dat ze hun woning van het Leger des Heils
huren, terwijl de woningstichting de verhuurder is. Het Leger des Heils zit er tussen om
te zorgen dat de woningstichting de huur krijgt. De huurkosten worden niet duidelijk
omschreven.
Afsluiting
De LVT heeft slechts een signaalfunctie en beschikt niet over feiten. Transparantie is heel
belangrijk. Mevrouw A. zou het betreuren als het Leger des Heils als organisatie een
slechte naam zou krijgen als zou blijken dat een deel van de mensen niet goed heeft
gefunctioneerd. Het is aan de commissie uit te zoeken of de kosten die het Leger des
Heils berekent nodig zijn voor de exploitatie.
De commissie heeft de cliëntenraad van het Leger des Heils in Zwolle gehoord. Deze
cliëntenraad is benaderd door de heer G. over de problematiek rond de eigen bijdrage.
Dit contact is door hem niet doorgezet omdat de cliëntenraad afstand nam en neemt van
de suggestie van de heer G. dat het hier om fraude gaat. De cliëntenraad zegt wel
degelijk door het Leger des Heils serieus genomen te worden en goed te kunnen
functioneren. Er is geen contact geweest tussen de LVT en de cliëntenraad van het Leger
des Heils in Zwolle. De cliëntenraad ziet het als haar taak primair de kwaliteit van de
zorg in de maatschappelijke opvang te bewaken. Die kwaliteit beoordelen zij bij het
17
Leger des Heils in Zwolle als goed. De cliëntenraad vindt dat de LVT een andere groep Clientenraad leger des heils is niet onafhankelijk,zitten vol met meelopers
cliënten vertegenwoordigt dan zij, namelijk mensen die in de dag- en nachtopvang
komen en niet mensen die via begeleid wonen weer op weg zijn naar zelfstandigheid in
de samenleving.
Ook weet men niet precies welke achterban de LVT heeft. Tijdens de hoorzitting werd
door de leden van de cliëntenraad onder andere het volgende gezegd:
Vraag aan de cliëntenraad van het Leger des Heils in Zwolle
De heer G. en de LVT zijn niet erg te spreken over de clïentenraad. De leden zouden door
het Leger des Heils onder druk worden gezet en wanneer zij tegen de mening van het
Leger des Heils in gaan, komen ze op straat te staan. Wat vindt u daarvan?
Antwoord
De cliëntenraad wordt, vanuit een wettelijke regeling, door het Leger des Heils
gefaciliteerd. In zoverre is de cliëntenraad afhankelijk van het Leger des Heils. Het is
beslist niet waar dat de cliëntenraad de directie van het Leger des Heils naar de mond
praat. Vorig jaar is er een doorstart van de cliëntenraad geweest. De raad is nu bezig een
weg te vinden om op een zelfstandige en onafhankelijke wijze binnen het Leger des Heils
te opereren. Het kost tijd om bijvoorbeeld het vertrouwen van de achterban te winnen.
Daarom is het voorbarig te zeggen dat de cliëntenraad niet goed functioneert. Nadat de
heer G. schriftelijk contact met de cliëntenraad had gezocht, is er uitvoerig met hem
gesproken over de specificatie die hij van het Leger des Heils had gekregen. Het enige
onterechte bedrag dat de cliëntenraad in deze specificatie kon ontdekken, waren kosten
voor een niet aanwezige telefoon. Dat is met de directie besproken waarna het bedrag is
terug betaald. Direct daarna heeft de heer G. laten weten verder geen zaken met de
cliëntenraad meer te willen doen omdat ze met de rest van de specificatie niets hadden
gedaan. Later kwamen er nog brieven waarin hij schreef de cliëntenraad niet te
vertrouwen en dat hij niet alle beschikbare gegevens aan de cliëntenraad wilde geven.
De heer G. heeft van de cliëntenraad een folder van de klachtencommissie gekregen
maar hij vertrouwt ook de vertrouwenscommissie en de klachtencommissie niet. De
cliëntenraad heeft niet mee willen gaan in de beschuldiging van fraude, verder gaan dan
het stellen van vragen wilden de leden niet. De cliëntenraad is het wel met de heer G.
eens dat het boven tafel krijgen van antwoorden bij het Leger des Heils altijd een
moeilijke zaak is geweest. Maar moeilijke communicatie is nog geen fraude.
Vraag
Sprak de heer G. al voor zijn klachten in de pers kwamen over fraude?
Antwoord
Ja, deze kwestie speelt al ongeveer een jaar. De cliëntenraad had verwacht dat de heer
G. naar de klachtencommissie zou gaan. Helaas kreeg de cliëntenraad alleen de brieven
die de heer G. naar diverse organisaties stuurde maar nooit de antwoorden daarop. Hij
schiep door medewerkers van het Leger des Heils er rechtstreeks bij te betrekken een
sfeer waar de leden van de cliëntenraad niets mee te maken wilden hebben. Zij zijn
tevreden over de opvang die ze van het Leger des Heils hebben gekregen.
Vraag
Weet u waarom de heer G. op deze manier reageert?
Antwoord
Dat is een probleem van de heer G.. Persoonlijk hebben leden van de cliëntenraad nooit
met hem gebotst. De cliëntenraad heeft moeite met de manier waarop de heer G.
omgaat met zijn klachten: hij stuurt brieven en rapporten, die verwarring scheppen, her
en der naar organisaties. De zaak is uit de hand gelopen toen de politiek erin sprong
zonder zich voldoende voor te bereiden. Het is jammer dat de heer G. zo wantrouwig is,
had hij meer vertrouwen gehad dan had hij meer kunnen bereiken.
Vraag
Welke ideeën heeft u over de verhouding met de LVT?
18
Antwoord
De LVT staat los van het Leger des Heils, de cliëntenraad heeft weinig met deze
vereniging te maken, krijgt wel elk jaar een jaarverslag. In tegenstelling tot de
cliëntenraad kent de LVT de cliënten niet, het blijft altijd vaag wie zij vertegenwoordigen
en ze hebben weinig grip op de cliënten.
Vraag
Heeft de LVT bij de start van de problemen contact opgenomen met de cliëntenraad?
Antwoord
Dat is niet het geval. Ook de landelijke cliëntenraad heeft geen contact met de LVT
gehad.
Vraag
Vindt u dat deze klacht op een andere manier opgelost had kunnen worden?
Antwoord
Nee, uiteindelijk was er alleen sprake van een probleem over een telefoonvergoeding. De
cliëntenraad heeft geen enkel feit gekregen waaruit zou blijken dat er sprake van fraude
zou zijn. De heer G. is terecht naar de klachtencommissie verwezen. Maar hij heeft de
zaak meteen groots aangepakt en daardoor te veel opgepompt. De leden van de
cliëntenraad zijn ervan overtuigd dat het de heer G. niet om persoonlijk gewin gaat maar
dat hij dit doet uit gedrevenheid.
Afsluiting
Het is lastig om binnen het Leger des Heils een cliëntenraad op te zetten. Dat heeft te
maken met de mensen die bij het Leger des Heils wonen en hun omstandigheden. Binnen
het Leger des Heils is men druk bezig met de opzet van meer cliëntenraden, de instelling
werkt daar zelf hard aan mee. Dat er een cultuuromslag moet komen bij het Leger des
Heils is waar, het is straks een taak voor de cliëntenraden daaraan mee te werken.
De leden van de cliëntenraad hopen dat uit het onderzoek van de commissie komt dat
het Leger des Heils de zaken goed heeft geregeld.
Op hoorzittingen met medewerkers van het Leger des Heils is gesproken over het
functioneren van de klachtencommissies, de cliëntenraden en de verhouding van de
landelijke cliëntenraad van het Leger des Heils met de LVT. Tijdens de hoorzitting van de
heer S., kwam het volgende naar voren:
Vraag aan de heer S., manager primair proces bij de maatschappelijke opvang
van het Leger des Heils in Zwolle
Hoe is de cliëntenraad samengesteld en hoe werkt deze raad?
Antwoord
De heer S. heeft positieve ervaringen met de cliëntenraad. Vijf jaar geleden is het Leger
des Heils gestart met een dergelijke raad. Het kost veel energie om deze raad bij elkaar
te houden, omdat het Leger des Heils enerzijds cliënten zo snel mogelijk uit de
maatschappelijke opvang wil helpen en ze anderzijds wil betrekken bij de instelling.
Sinds vorig jaar is er een ambtelijk secretaris vanuit de organisatie aan de cliëntenraad
toegevoegd om ondersteunende taken uit te voeren. De laatste jaren is de cliëntenraad
redelijk stabiel. Het Leger des Heils stuurt niet. Cliënten kunnen zich opgeven als lid,
daarnaast zoekt de raad zelf actief naar nieuwe leden. De leden worden niet gekozen.
Kwalitatief is de bezetting van de cliëntenraad goed. Er komen redelijk onderbouwde
reacties uit de raad. Rekening houdend met de beperkingen van de cliënten kunnen ze
goed reageren op beleidsveranderingen.
Mevrouw V. vertelde op de hoorzitting het volgende rond klachtrecht, cliëntenraden en
de samenwerking met de LVT:
19
Vraag aan mevrouw V., directeur van de Stichting Leger des Heils Welzijns- en
Gezondheidszorg
Heeft u wel eens contact gehad met de LVT?
Niet rechtstreeks. De landelijke cliëntenraad van het Leger des Heils, waarin cliënten
participeren, wel. Zij melden weinig positiefs over deze vereniging. Een aantal jaar
geleden heeft de LVT zelfstandig onderzoek gedaan onder cliënten van het Leger des
Heils. Het was geen gestructureerd opgezet onderzoek. Om die reden heeft de
cliëntenraad van het Leger des Heils in een brief de LVT laten weten het niet eens te zijn
met deze onderzoeksmethode en van mening te zijn dat dit rapport niet zonder meer kan
worden gepubliceerd. Na veel geharrewar heeft de LVT het onderzoek toch op haar
website geplaatst met een brief van de landelijke cliëntenraad van het Leger des Heils
waarin deze zich van het rapport distantieert.
Vraag
Van de LVT komen berichten dat ze meer klachten over het Leger des Heils krijgen dan
over andere instellingen voor maatschappelijke opvang. En dat de leden van de
cliëntenraden zich nauwelijks durven te uiten. Klopt dat?
Antwoord
De eerste opmerking is logisch, het Leger des Heils is de grootste organisatie in de Monopoliepostitie,er is geen keuzevrijheid voor daklozen,dankzij VWS
maatschappelijke opvang in Nederland. De landelijke cliëntenraad heeft een reglement
en krijgt een budget om taken uit te kunnen voeren. De wet medezeggenschap cliënten
is niet toegespitst op mensen die veel moeite hebben hun eigen leven op orde te krijgen.
Ze zijn niet echt toegerust voor het lidmaatschap van een cliëntenraad. Het Leger des
Heils ondersteunt ze zoveel mogelijk door bijvoorbeeld cursussen te laten geven en een
ambtelijk secretaris ter beschikking te stellen maar het blijft moeilijk. Daarnaast is er een
hoge doorstroom. In veel afdelingen van het Leger des Heils zijn huiskameroverleggen
waar cliënten hun zegje kunnen doen en leidinggevenden kijken of en hoe aan hun
wensen tegemoet is te komen. De cliëntenraad mag geen individuele klachten
behandelen. Die moeten naar de directeur van de locale werkeenheid of naar de
klachtencommissie.
Vraag
Komen er meer klachten over het Leger des Heils omdat de structuur minder doorzichtig
is dan bij andere organisaties in de maatschappelijke opvang?
Antwoord
Dit zijn ideeën die zijn gebaseerd op beelden van voor de herstructurering van het Leger
des Heils, zo’n 20 jaar geleden. In 1990 is het maatschappelijk werk van het Leger des
Heils in een aparte juridische entiteit ondergebracht, inclusief alle financiële stromen.
Daar wordt volgens alle bestaande richtlijnen verantwoording afgelegd.
Het is niet zo dat de andere klagende cliënten precies dezelfde klachten hebben als de
heer G.. Tijdens een huisbezoek aan twee klagers door een afvaardiging van de
onderzoekscommissie bleek dat deze cliënten klaagden over het niet betalen van een
verzekering door het Leger des Heils zoals was afgesproken en het niet schoonmaken
van hun ramen. Achteraf kregen deze cliënten gelijk van het Leger des Heils en werd de
zaak opgelost. Men had toen wel de deurwaarder aan huis gehad en dat frustreerde hen.
Toch bleven deze cliënten positief over de hulp die zij van het Leger des Heils hadden
gehad. Zonder die hulp en ondersteuning hadden zij het volgens hun zeggen niet gered.
2.2.4 Bevindingen rond de eigen bijdrage n.a.v. onderzoek van PwC
Na onderzoek betreffende de hoogte van de eigen bijdragen en de exploitatie van de
voorzieningen voor maatschappelijke opvang bij het Leger des Heils in Zwolle komt PwC
tot de volgende bevindingen:
20
De omgeving waarin het Leger des Heils opereert wordt in belangrijke mate beïnvloed
door ontwikkelingen in de aard, omvang en financiering van opvang en begeleiding van
dak- en thuislozen. Het wordt voor organisaties zoals het Leger des Heils daardoor van
steeds meer belang duidelijkheid te creëren omtrent de wijze van financiering via
gemeenten, AWBZ, eigen bijdragen, giften, legaten en het afleggen van verantwoording
omtrent de besteding van deze financiële middelen.
Het Leger des Heils is zich als gevolg van de aard van de problematiek van de cliënten
onder andere gaan bezighouden met bancaire activiteiten. Hierbij voldoet men aan de
gestelde eisen en regelgeving – en is er op zich door de afgegeven bankgarantie geen
materieel financieel risico – , maar men beschouwt dit zelf als een oneigenlijke taak van
de organisatie en men heeft reeds initiatieven genomen deze activiteiten onder te
brengen bij hiertoe meer geëigende instanties.
In Nederland is het gebruikelijk dat gebruikers van collectieve voorzieningen in de
maatschappelijke opvang een eigen bijdrage betalen ter bekostiging van de kosten
gemaakt door de aanbieders van deze voorzieningen. Tot op heden ontbreekt hiervoor
echter een wettelijk kader. Tijdens ons onderzoek is de evidente indruk ontstaan dat het
Leger des Heils streeft naar crisisopvang en opvolgende zorg tegen een vergoeding die
zowel kosten dekt als een inkomensniveau waarborgt dat cliënten ook buiten de zorg ter
vrije beschikking zouden hebben gehad, rekening houdend met een
schuldsaneringstraject.
Uit ons onderzoek is niet gebleken dat de werkwijze van het Leger des Heils en de
gehanteerde tarieven met betrekking tot de eigen bijdragen wezenlijk afwijken van
vergelijkbare opvanginstellingen. Mede gezien het ontbreken van een wettelijk kader
kunnen de door het Leger des Heils gehanteerde systematiek en de gehanteerde tarieven
als redelijk en billijk worden beschouwd.
De strekking van de beschuldigingen zoals geuit door de heer G. als ex-cliënt van het
Leger des Heils is dat de in rekening gebrachte eigen bijdragen te hoog zijn in
vergelijking met de ‘werkelijke’ kosten en dat onvoldoende en niet transparant
gecommuniceerd wordt over het doel, de opbouw en de besteding van de eigen
bijdragen.
In de praktijk blijkt dat eigen bijdragen variëren per gemeente, per soort voorziening en
per opvanginstelling. De samenstelling en de hoogte van de eigen bijdragen zijn van
verschillende factoren afhankelijk, zoals het gemeentelijk beleid en de gehanteerde
systematiek. De eigen bijdragen die verschuldigd zijn ter bekostiging van de gebruikte
voorzieningen hebben echter geen directe relatie met de werkelijke kosten, en vormen
een belangrijk onderdeel van de financiering van de exploitatie van de aangeboden
collectieve voorzieningen.
Uit ons onderzoek is niets gebleken dat duidt op onregelmatigheden of
onrechtmatigheden begaan door het Leger des Heils met betrekking tot het financieel
beheer van cliëntgelden en/of het in rekening brengen van eigen bijdragen bij cliënten.
Er zijn geen aanwijzingen voor het opzettelijk benadelen van cliënten en/of het misbruik
maken van procedures of regelgeving
Uit ons onderzoek is gebleken dat de beschuldigingen door het Leger des Heils serieus
worden genomen en dat inmiddels een aantal belangrijke maatregelen zijn getroffen.
Deze maatregelen liggen op het terrein van transparantie en communicatie, maar ook
met betrekking tot de eigen bijdragen zelf.
Uit de gehouden interviews en de onderzochte documentatie is wel het belang naar voren
gekomen van transparant en eenduidig informeren van cliënten. Tevens is gebleken dat
een wettelijke regeling omtrent de eigen bijdragen in belangrijke mate kan bijdragen aan
21
het verschaffen van duidelijkheid aan gebruikers van de voorzieningen ten aanzien van
het doel, de opbouw en de besteding van eigen bijdragen.
Het Leger des Heils is er in het verleden niet in geslaagd transparant te communiceren
over de relatie tussen de bekostiging van de opvangvoorzieningen en de bijdragen van
cliënten hieraan. Onvoldoende transparantie naar cliënten in combinatie met het
ontbreken van een wettelijk kader heeft geleid tot het ontstaan van spanning tussen de
financiering van collectieve voorzieningen enerzijds en het individueel niveau anderzijds.
Het verdient aanbeveling dat het Leger des Heils naast de bestaande per cliënt overeen
te komen documentatie (zoals de overeenkomst inkomensbeheer en het budgetplan)
cliënten (periodiek) informeert over het doel, de hoogte, de werkwijze en de opbouw van
de eigen bijdragen. Belangrijk hierbij is dat medewerkers van het Leger des Heils
hieromtrent goed geïnformeerd worden.
De meeste hulpvragers hebben een bijstandsuitkering die door gemeentelijke instanties
worden verstrekt. Vaak is de eigen bijdrage hoger dan de hoogte van de
bijstandsuitkering. De gemeente betaalt het ontbrekende deel via bijzondere bijstand.
Duidelijke, transparante afspraken tussen de gemeente en opvanginstellingen zoals het
Leger des Heils omtrent bijvoorbeeld de eisen, voorwaarden en verantwoordingscriteria
van de verschillende vormen van geldverstrekking door de gemeente kunnen een
belangrijke bijdrage leveren aan een inzichtelijke wijze van financiering van de
aangeboden diensten.
Naar verwachting zal op termijn (alsnog) wettelijke regeling omtrent eigen bijdragen van
kracht worden. Op korte termijn raden wij het Leger des Heils aan in overleg met
betrokken partijen, waaronder de cliënten, na te gaan welke verbeteringen mogelijk zijn
met het doel de belangen van de cliënten te behartigen. Belangrijk is om vanuit het
perspectief van de cliënten vast te stellen welke informatie wenselijk is. Voorts zal in
nader overleg met betrokken partijen vastgesteld dienen te worden in hoeverre,
waarvoor en voor welk bedrag een opslag op deze kosten redelijk en haalbaar is.
2.2.5 Indicatiestelling
Cliënten weten over het algemeen wel dat voor het verlenen van AWBZ-zorg een
indicatie nodig is. Maar het is hen volstrekt niet duidelijk wie verantwoordelijk is voor de
indicatiestelling. Daarbij komt dat de regels daarvoor aan verandering onderhevig zijn
geweest. Het idee bestaat bij cliënten dat de huisarts de indicatie geeft, terwijl de
huisarts een cliënt hooguit verwijst naar de AWBZ-zorg.
De heer De L., huisarts in Zwolle, verklaarde tegenover de commissie het volgende:
Vraag aan de heer De L., huisarts voor veel cliënten bij het Leger des Heils in
Zwolle
Wat houdt uw werk richting het Leger des Heils in Zwolle in en welke ervaringen heeft u
met contacten met dak- en thuislozen en het Leger des Heils?
Antwoord
Sinds een aantal jaar krijgen de bewoners van het opvangcentrum aan de Burgemeester
Van Walsumlaan in Zwolle, die niet bij een huisarts staan ingeschreven, huisartsenzorg
van de huisartsenpraktijk, waarin tot 1 september 2006 buiten de heer De L. ook
mevrouw A. werkzaam was..Aan het Leger des Heils is bekend gemaakt dat hij het zeer
op prijs stelt kennis te maken met nieuwe cliënten. Van die mogelijkheid tot
kennismaking wordt door de cliënten niet altijd gebruik gemaakt. Ongeveer 30 tot 40
bewoners van het opvangcentrum staan ingeschreven bij de huisartsenpraktijk van de
heer De L. Het gaat om cliënten met een uitgebreide voorgeschiedenis. Sociale
problemen, een verleden met misbruik, mishandeling en verslaving komen veel voor.
22
Iedere cliënt krijgt van het Leger des Heils een mentor toegewezen. Deze mentor komt,
op verzoek van de cliënt die zich daardoor zekerder of veiliger voelt, vaak mee naar de
huisarts. Veel contacten lopen via de mentor, bijvoorbeeld een aanvraag voor de
herhaling van medicijnen. Wanneer extra begeleiding nodig is waarvoor AWBZ-gelden
aangesproken moeten worden, loopt de aanvraag via de mentor. Naar de heer De L.
altijd heeft begrepen, gaat dat in goed overleg tussen de mentor en de betrokken
bewoner. Uitgaande van de professionaliteit van de mentoren, die een HBO/MBOachtergrond
op het terrein van de sociale maatschappelijke hulpverlening hebben,
honoreert hij een dergelijk verzoek. Hoe de extra begeleiding wordt ingevuld, is geen
zaak voor de huisarts. De medewerkers in de begeleiding zijn voldoende professioneel
om de geldstromen en de mate van begeleiding te bepalen.
Afsluiting
De heer De L. is gebonden aan zijn beroepsgeheim als het gaat om het toelichten van
persoonlijke situaties. Hij vindt het belangrijk de gevolgde procedure goed toe te lichten.
Het was een kwestie van in goed vertrouwen zorgen voor de beste hulpverlening voor
bewoners van de opvang. De huisarts stelt zelf geen psychiatrische diagnose, zal deze
zeker niet op een indicatie vermelden. Zo is het wel in de Pers gemeld, de heer De L.
ontkent dat met klem. Als een dergelijke diagnose al op de formulieren staat, is deze in
het verleden door bijvoorbeeld het Riagg of een psychiatrisch ziekenhuis gesteld. Hij kan
wel aangeven dat een cliënt meer psychiatrische hulp nodig heeft, dat heeft te maken
met de voorgeschiedenis van deze groep cliënten.
Vervolgens bepaalt een apart indicatieorgaan of en hoeveel AWBZ-zorg aan de cliënt
moet worden geleverd. Echter in de periode van augustus 2004 tot juli 2006 verliep de
indicatiestelling voor de AWBZ-grondslag psychiatrie anders omdat een groot deel van de
Ggz overgeheveld zou worden naar de zorgverzekeringswet (Zvw). Dat betekende in die
periode dat de zorg op psychiatrische grondslag alleen geregistreerd werd op basis van
een verwijzing door een huisarts. Het Leger des Heils heeft dat in die periode ook gedaan
voor de grondslag psychosociaal. Het CIZ achtte desgevraagd deze handelwijze van het
Leger des Heils begrijpelijk en verdedigbaar gelet op de toenmalige context.
Het adviesbureau Hoeksma, Homans en Menting (HHM) is betrokken geweest bij de
ontwikkelingen rond de indicatiestelling in de Ggz. Gelet op de specifieke deskundigheid
van HHM op dit terrein heeft de commissie een gesprek gevoerd met een medewerker
van HHM. Hierin kwam het volgende naar voren:
Vraag aan de heer D., adviseur bij HHM
Er is een periode geweest dat Ggz-instellingen mochten registreren in plaats van
indiceren voor Ggz-zorg waarbij een verwijzing van een arts nodig was. In Zwolle
verwees de huisarts voor psychiatrische en/of psychosociale problematiek. Mocht dat of
had hij alleen voor psychiatrische problematiek mogen verwijzen?
Antwoord
HHM is in opdracht van het ministerie van VWS en later het CIZ betrokken geweest bij de
indicatiestelling voor de AWBZ in de Ggz. In augustus 2004 kwam er een regeling voor
welke zorg moest worden geïndiceerd, voor welke geregistreerd en voor welke zorg geen
van beide hoefde te gebeuren. Deze regeling kwam er omdat een groot deel van de Ggz
uit de AWBZ naar de zorgverzekeringswet zou overgaan. In dat licht heeft het ministerie
van VWS aan het CIZ gevraagd met een eenvoudige tijdelijke regeling te komen.
Vandaar de registratieregeling. HHM heeft daarvoor namens het CIZ een website
beheerd. Daarop kon worden aangegeven welke grondslag een cliënt nodig had. Er was
geen keuze: alleen de grondslag PSY (psychiatrisch) was beschikbaar. Snel daarna begon
de discussie over de knip in de Ggz en werd besloten dat voor een deel van de
hulpverlening weer moest worden geïndiceerd. Eind 2006 is deze nieuwe regeling bij alle
betrokken organisaties bekend gemaakt.
23
Op de legitimatielijst die was afgeleid van de registratiesite stonden cliënten van het
Leger des Heils met een psychosociale grondslag. Op grond hiervan is contact met het
Leger des Heils gezocht en gekeken hoe deze cliënten op de registratiesite terecht waren
gekomen. Het bleek dat in 2004 met het Leger des Heils telefonisch is overlegd of
aanmelding van cliënten met een psychosociale grondslag ook via de website mocht
lopen. Op dat moment speelde met name de knip tussen Ggz-instellingen met een
toelating en vanaf 1 april 2003 nieuw toegelaten instellingen (die voor een
indicatiebesluit naar het CIZ moesten). Het Leger des Heils had al voor april 2003
toelating tot de AWBZ voor Ggz-zorg en daarmee tot de website waarop ze cliënten
konden registreren. Daarop registreerde het Leger des Heils zowel cliënten met een
psychiatrische als met een psychosociale grondslag. Het Leger des Heils gaf per mail aan
dat uit het telefoongesprek begrepen was dat de grondslag psychosociaal via de
registratiesite afgehandeld mocht worden. Deze mail is niet beantwoord. Het was op dat
moment geen hot item, indertijd waren de gevolgen ervan niet te overzien. Het is
onmogelijk te zeggen of, als dit niet was gebeurd en indicaties door het CIZ afgegeven
hadden moeten worden, er dan minder cliënten een AWBZ-indicatie zouden hebben
gekregen.
Vraag
Nu moet weer een omslag worden gemaakt naar indicatiestelling door het CIZ. Hoe gaat
dat?
Antwoord
Het ministerie van VWS heeft gevraagd voor een groep mensen, die op 1 juli 2006 in Het ministerie van VWS is de dader in onrechtmatige indicatistelingen psyc
zorg waren, te indiceren. Voor de indicatie van die groep geeft de zorgaanbieder aan
welke zorg er feitelijk wordt geleverd. Het CIZ checkt dit aan de productiegegevens en
kijkt of het bij elkaar past. Zo niet dan gaat de aanvraag terug naar de aanbieder. Op die
manier is er sprake van herstel. Daarnaast wordt ter controle gekeken welke functies en
klassen worden aangevraagd en of dit afwijkend is van andere organisaties. Als derde
controlemiddel worden steekproeven gedaan. Het CIZ kijkt mee. Zijn alle controles
gedaan dan wordt de omslag gemaakt. Vanaf 1 juli 2007 moeten alle nieuwe cliënten
voor een indicatiestelling naar het CIZ.
Vraag
Zijn bij de afhandeling met het Leger des Heils afwijkende zaken geconstateerd?
Antwoord
Er is geen enkele reden om aan te nemen dat er fouten worden gemaakt of onjuiste
dingen gebeuren. De contacten met het Leger des Heils verlopen correct, er is een goede
registratie en het Leger des Heils houdt zich aan de regelgeving. Het is de heer D.
opgevallen dat er heel secuur wordt gewerkt bij het Leger des Heils.
Vraag
Hoe ligt de verhouding tussen cliënten met een psychische en met een psychosociale
grondslag bij het Leger des Heils?
Antwoord
Per 1 juli 2006 waren er ongeveer 2600 cliënten in zorg. Ongeveer de helft daarvan heeft
psychiatrische en de andere helft psychosociale problemen. Binnenkort komt er voor
deze mensen een indicatiebesluit. Daarna komen ze in de normale procedure van het CIZ
terecht en hebben een keer contact met een medewerker van het CIZ.
Afsluiting
De heer D. geeft aan dat het onmogelijk is duidelijkheid te krijgen over de vraag of het
Leger des Heils onterecht voor een psychosociale grondslag heeft geregistreerd in plaats
van geïndiceerd. Volgens de papieren wel maar omdat er indertijd niets is gedaan met de
vraag van het Leger des Heils of dit wel kon, is men ermee door gegaan. Bij het
steunpunt indicatiestelling merkt men dat Ggz-instellingen zich snel conformeren aan de
regels van het CIZ. Uiteraard zijn er wel discussies, het steunpunt heeft vorig jaar veel
vragen gekregen. Het is te duidelijk dat de Ggz bezig is in de indicatiestelling te groeien.
24
Om de uitvoering van zorg en de indicatiestelling te scheiden, liet het Leger des Heils in
die tijd de indicatiestelling verrichten door de thuiszorginstelling Agathos, die buiten het
Leger des Heils stond. Vervolgens verzorgde een intern indicatieorgaan, Izec, dat
gescheiden van de uitvoering werkte, de indicaties. Thans vindt door verandering in de
regelgeving op rijksniveau de indicatie geheel via het CIZ plaats. Mevrouw de V., die bij
het Leger des Heils in Zwolle cliënten in de crisisopvang indiceerde, hielp bij de AWBZaanvragen
en thans werkt als trajectbegeleider in de maatschappelijke opvang bij het
Leger des Heils in Zwolle, gaf de commissie een beeld over het indiceren van cliënten in
de praktijk over verschillende jaren.
Vraag aan mevrouw De V., mentor/trajectbegeleider bij het Leger des Heils
Wat gebeurt er als een cliënt bij het Leger des Heils komt, hoe wordt hij geïndiceerd,
welke externe partijen spelen daarbij een belangrijke rol?
Antwoord
In de procedure die bij binnenkomst van een cliënt wordt gevolgd, zijn de afgelopen twee
jaar nogal wat veranderingen gekomen. Een cliënt kwam binnen bij de crisisopvang en
had een gesprek met een medewerker die globaal de problematiek inventariseerde. Van
het gesprek werd een intakeverslag gemaakt, de cliënt las dat verslag en na eventuele
wijzigingen tekende hij het en werd het opgeborgen in zijn dossier. Aanvankelijk gingen
aanvragen door de cliënt getekend naar Agathos, een thuiszorgorganisatie die door het
Leger des Heils was ingehuurd. Later naar het BIZ (bureau indicering en zorgtoewijzing,
een onderafdeling van Izec). Op een aanvullend A4-tje werd beargumenteerd waarom
voor deze cliënt een beroep op de AWBZ gedaan werd. Na 2005 veranderde de
procedure. Nu moeten alle AWBZ-medewerkers het volledige begeleidingstraject van
binnenkomst tot aan uitstroom met een cliënt lopen. Vanaf juli 2006 gaan de aanvragen
via het BIZ naar het CIZ voor de indicatiebepaling en een paar weken later met behulp
van een ander formulier naar het BIZ voor de zorgzwaartebepaling. De cliënt ondertekent
altijd. Sinds de zomer van 2006 kan op het formulier voor het CIZ als grondslag voor
AWBZ-zorg worden aangekruist psychiatrisch of psychosociaal. Soms maakt het CIZ een
andere keuze, bijvoorbeeld bepaalt als grondslag psychiatrische problematiek waar
psychosociaal probleem staat aangekruist. In het formulier dat de huisarts moest
tekenen voor verwijzing stond de formulering psychiatrische en/of psychosociale
problematiek, daar was geen keuzemogelijkheid.
Als intaker maakte mevrouw De V. samen met de cliënt een inschatting hoeveel AWBZzorg
nodig was, en deed een voorstel aan Agathos of BIZ, nu aan het CIZ. Daar wordt de
beslissing genomen.
Vraag
Ging u voor juli 2006 als mentor met de papieren van de cliënt naar de huisarts om hem
een verwijzing voor AWBZ-zorg te laten tekenen?
Antwoord
Dat klopt niet. In juni 2005 werd op de werkvloer bekend dat de huisarts een verwijsbrief Welke materiele controles door het zorgkantoor?
tekenen voor nieuwe aanvragen, omdat deze anders niet in behandeling zouden
worden genomen. Ook kregen de medewerkers te horen dat het zorgkantoor een
materiële controle zou gaan doen. Om die reden zouden vanaf januari 2005 al
verwijsbrieven getekend moeten zijn. Om in alle dossiers een verwijsbrief huisarts voor
AWBZ-zorg te hebben, moest een inhaalslag worden gemaakt. Op dat moment is een
stapel aanvragen vanuit de crisisopvang naar de huisarts gegaan, daar waren ook
aanvragen bij van cliënten die al weer uit de opvang waren. Reden daarvan was dat
binnen een paar dagen met terugwerkende kracht de verwijsbrieven moesten worden
geregeld. Een deel van de cliënten had de huisarts niet gezien omdat er geen verplichting
was voor de doelgroep om kennis te maken met de arts. Maar omdat het cliënten uit de
crisisopvang waren, alle cliënten een dossier hadden en het merendeel van hen ook al
een indicatie had, heeft de arts getekend. Indertijd hadden alle cliënten van de
crisisopvang een AWBZ-indicatie gekregen dus er werd alleen een extra handeling
25
uitgevoerd bij cliënten die al een indicatie hadden of in aanvraag waren (waarvoor ze
altijd hadden getekend). Mevrouw De V. begrijpt dat de klagers het niet prettig vinden
dat ze voor de verwijsbrief niet zelf bij de huisarts zijn geweest. Helaas kon het niet
anders omdat de materiële controle eraan kwam. Met elke cliënt in de crisisopvang met
een indicatie werd besproken of hij extra hulp wilde in de vorm van AWBZ-zorg naast de
normale maatschappelijke opvang (bed, bad en brood). Als een cliënt deze extra hulp
wilde, ging hij akkoord met een AWBZ-aanvraag en moest hij vanaf juni 2005 tot juli
2006 naar de huisarts voor een verwijsbrief. Van alle formulieren kregen cliënten in de
crisisopvang kopieën, maar er was weinig belangstelling om die goed door te lezen. Bij
begeleid wonen kwam het wel voor dat een cliënt weigerde naar de huisarts te gaan voor
een verwijsbrief. Het Leger des Heils kon cliënten daar niet toe dwingen. Vanaf juli 2006
is het probleem uit de wereld omdat de procedure is veranderd.
Vraag
Ging men bij begeleid wonen anders om met de situatie die in juni 2005 ontstond?
Antwoord
Ja. Bij begeleid wonen zijn cliënten verplicht een huisarts te hebben. In dat geval gaat
het om verschillende artsen. Daarom was er geen sprake van een bestand cliënten
waarvoor actie moest worden ondernomen. Het is onmogelijk dat bij begeleid wonen een
AWBZ-aanvraag tegen de wil van een cliënt is ingediend omdat daar een handtekening
van de cliënt voor nodig is. Alleen de verwijsbrief van de huisarts kan zonder
handtekening. Daar is kennelijk verwarring over.
Vraag
Hebben alle cliënten een AWBZ-indicatie nodig? Zeer verdacht
Antwoord
Alle cliënten hadden een ernstig psychosociale problematiek, dat valt onder de
grondslagen van de AWBZ. Nu het CIZ de besluiten neemt, wordt er meer afgewezen. Bij
sommige aanvragen van de crisis- en laagdrempelige opvang verbaast dat mevrouw De
V.. Als argument wordt bij de afwijzing gegeven dat de cliënt een beroep op voorliggende
voorzieningen kan doen. Het is een taak van het Leger des Heils aan te tonen waarom
dat niet werkt.
Een cliënt weet dat hem of haar een aantal uren AWBZ-zorg is toegewezen. Het gebeurt
echter dat de cliënt in de praktijk merkt dat er veel minder uren begeleiding worden
gegeven. Vaak is de oorzaak dat de cliënt vindt dat hij of zij het geïndiceerde aantal uren
niet nodig heeft. Dit leidt in bepaalde gevallen tot beschuldigingen richting het Leger des
Heils. Men denkt dat het Leger des Heils voor elk geïndiceerd uur betaald krijgt en weet
niet dat de betaling alleen voor geleverde uren zorg plaatsvindt.
Vraag aan de heer G., klager
Kunt u uitleggen waarom u er bezwaar tegen maakt dat een arts uw verwijzing voor de
AWBZ tekende met daarbij de opmerking dat u psychiatrische en psychosociale
problematiek heeft.
Antwoord
De heer G. vindt dat het Leger des Heils cliënten al het etiket van patiënt geeft voor er
een consult met een arts is geweest. Hij heeft deze arts slechts één keer voor zichzelf
gesproken in verband met een lichamelijk probleem. Er is nooit contact geweest over zijn
dakloze situatie. In juni 2005 kregen alle cliënten in de crisisopvang, intern begeleid
wonen en zelfstandig begeleid wonen een brief van het Leger des Heils. Daarin stond dat Criminle praktijken opgedrongen aan afhankelijke daklozen
het Leger des Heils bevoegd was de indicatiestelling te regelen voor cliënten met een
drugs- en alcoholverslaving en tijdelijke dakloosheid. Voor deze groep cliënten kreeg het
Leger des Heils geen AWBZ-middelen. Om die reden tekende de arts een formulier
waarin stond dat deze groep cliënten ernstige psychiatrische en psychosociale
problematiek had, zonder een consult met deze cliënten. De heer G., die toen al zeven
26
maanden in de dagopvang woonde, heeft aangegeven dat zijn enige probleem tijdelijke
dakloosheid was. Daarom is zijn formulier niet naar de arts gestuurd, die van de rest van
de cliënten wel.
Er zijn formulieren geantedateerd om per 1 januari 2005 een AWBZ-uitkering te krijgen.
Cliënten hebben heel veel moeite met de grond psychiatrische en/of psychosociale
problematiek. Tijdens een hoorzitting zegt een mentor/trajectbegeleider van het Leger
des Heils in Zwolle hierover het volgende:
Vraag aan mevrouw De V., mentor/trajectbegeleider bij het Leger des Heils
Hoe krijgen cliënten met weerstand tegen een aanvraag toch de juiste hulp?
Antwoord
Vooral bij de ambulante hulpverlening is veel weerstand tegen de AWBZ-aanvraag. Na
verloop van tijd wordt het cliënten wel duidelijk dat ze nog te kwetsbaar zijn om zonder
begeleiding van het Leger des Heils verder te gaan. Mede door de tekst op formulieren
en in brieven waardoor cliënten standaard een psychiatrisch etiket krijgen opgeplakt, is
er weerstand tegen de AWBZ-zorg. Het maakt cliënten bang voor de toekomst, het voelt
alsof ze gek verklaard zijn. Medewerkers kunnen psychosociale problematiek wel
uitleggen aan cliënten. Maar psychiatrie, ziekte of een handicap niet, zeker niet bij
begeleid wonen. Gelukkig is de tekst van de CIZ-brieven onlangs aangepast.
2.2.6 Rol zorgkantoor
Het Leger des Heils maakt afspraken met het zorgkantoor ’t Gooi over het totale aantal Zie onderaan de rol van het Zorgkantoor algemene Rekenkamer 2001
uren AWBZ-zorg dat het Leger des Heils in een bepaald jaar betaald krijgt nadat nog steeds actueel 2011 geen toezicht op zorgaanbod
gebleken is dat die zorg ook is gegeven. Het Leger des Heils verantwoordt de geleverde
zorg naar het zorgkantoor en naar het CAZ. Volgens het Zorgkantoor wordt het Leger
des Heils door hen gezien als een betrouwbare organisatie die gedreven is de doelgroep
met in achtname van de spelregels te helpen. Men heeft een goede administratieve
verantwoording, is open als er problemen zijn, werkt steeds aan verbeteringen van het
administratieve proces en stelt hoge eisen aan eigen certificering. Tijdens de hoorzitting
van de commissie verklaarde de heer Z. van zorgkantoor ’t Gooi het volgende:
Vraag aan de heer Z., contactpersoon zorgkantoor voor het Leger des Heils
Met welk zorgkantoor heeft het Leger des Heils te maken en wat is uw rol daarin?
Antwoord
Het zorgkantoor regio ’t Gooi sluit contracten met het Leger des Heils af over
maatschappelijke opvang en thuiszorg. Reden daarvoor is dat dit het zorgkantoor is in de
regio waar het hoofdkantoor van het Leger des Heils is gevestigd. Deze afspraken gelden
voor heel Nederland. De heer Z. is contactpersoon voor het Leger des Heils en
verantwoordelijk voor de contracten voor de maatschappelijke opvang en thuiszorg met
het Leger des Heils. Ook andere zorgkantoren hebben contacten met het leger des Heils.
Dan betreft het intramurale organisaties zoals RIBW’s en verzorgingshuizen.
Vraag
Hoe komen contracten met het Leger des Heils tot stand?
Antwoord
Het zorgkantoor koopt voor haar eigen regio de zorg in die naar verwachting nodig is
voor AWBZ-indicaties. Voor de zorg die buiten de regio wordt geleverd, is het
zorgkantoor in die regio verantwoordelijk. Voor het Leger des Heils in regio Zwolle stelt
het zorgkantoor Zwolle de zorgbehoefte vast en meldt het aantal in te kopen uren zorg te
leveren door het Leger des Heils bij het zorgkantoor ‘t Gooi. De heer Z. neemt dit aantal
uren mee in de afspraken die jaarlijks bij de NZa worden ingediend. Als het dezelfde
hoeveelheid zorg is als het vorige jaar is geleverd dan is het zorgkantoor al in bezit van
27
de bijbehorende financiën. Wanneer het om meer zorg gaat, geeft het zorgkantoor
Zwolle het bijbehorende budget uit eigen regiobudget aan het zorgkantoor ’t Gooi, dat
afspraken maakt met het Leger des Heils.
Vraag
Klanten in Zwolle klagen dat minder zorg wordt geleverd dan is geïndiceerd. Kan dat en
welke uren worden dan gedeclareerd?
Antwoord
Het komt in de maatschappelijke opvang regelmatig voor dat er minder uren worden
geleverd dan is geïndiceerd. Bijvoorbeeld wanneer een cliënt zelf minder uren wil
hebben. In een dergelijk geval worden in het zorgplan minder uren zorg beschreven en
wordt alleen het aantal geleverde uren gedeclareerd. Theoretisch is het mogelijk dat
meer uren worden gedeclareerd. Het zorgkantoor maakt jaarlijkse afspraken met het
Leger des Heils over het budget en betaalt op grond van de opgave van geleverde zorg
door het Leger des Heils. Elke vier weken levert het Leger des Heils productiegegevens
aan en wordt indien nodig het voorschot bijgesteld. Verschillende controles worden
uitgevoerd, die hebben nog niet allemaal plaatsgevonden. Voorbeelden van controles
zijn:
· In de accountantsverklaring nagaan of de in rekening gebrachte productie is
geleverd.
· Het vergelijken van productiegegevens die bij het zorgkantoor zijn aangeleverd met
die bij het CAK zijn aangeleverd voor de eigen bijdrage.
· Materiële controle. Elk jaar bedenkt het zorgkantoor welke instellingen op welke
producten worden gecontroleerd, vraagt deze gegevens op bij die instellingen en gaat
bij de instellingen op bezoek.
In maart 2006 is door het zorgkantoor een materiële controle afgerond naar de
rechtmatigheid van de gedeclareerde zorg in maart 2005. Door het opvragen en
beoordelen van een 30-tal indicaties en het controleren of de gedeclareerde zorg
overeenkomt met de geïndiceerde hoeveelheid zorg is vastgesteld dat de gedeclareerde
zorg voldoet aan de rechtmatigheidseisen van de indicatie. In 2005 werd een dergelijke
controle wel uitgevoerd bij een aantal andere instellingen maar het bleek niet goed
mogelijk er consequenties aan te verbinden, waardoor de controle weinig zinvol was. Uit
een discussie met het ministerie van VWS bleek dat daar waar over 2006 geen indicaties
aanwezig waren het zorgkantoor voor de productie niet financieel mocht corrigeren
Alleen waar ontoereikende indicaties aanwezig waren mocht worden gecorrigeerd, dus
waar meer geleverd was dan was geïndiceerd. Over 2007 is de situatie veranderd en kan
het zorgkantoor daadwerkelijk consequenties verbinden aan de controles.
Vraag
Mag het zorgkantoor financieel bijstellen wanneer meer zorg is geleverd dan is
afgesproken?
Antwoord
Nee, wanneer een indicatie ontbrak, mochten daar geen consequenties aan wordToegegeven,er vinden geen materiele controles plaats door het zorgkantoor
verbonden (alleen tot en met 2005), daardoor werd de voortgang van de materiële
controle niet bevorderd. Er zijn meer organisaties dan het Leger des Heils waar geen
controle is verricht. Het zorgkantoor maakt op grond van de risico’s een inschatting waar
te controleren, soms wordt een bepaald product gecontroleerd.
Vraag
Welke indruk maakt het Leger des Heils qua verantwoordelijkheid en het nakomen van
afspraken op u? En hoe is dat in vergelijking met andere organisaties in de
maatschappelijke opvang?
Antwoord
De heer Z. ziet het Leger des Heils als een betrouwbare en gedreven organisatie die zich
vooral richt op een specifieke doelgroep. Het Leger des Heils probeert met alle
28
mogelijkheden binnen de wet- en regelgeving en volgens de spelregels deze doelgroep
van zorg te voorzien. Het Leger des Heils opereert op het snijvlak van een aantal
domeinen en loopt daarbij soms tegen problemen aan. Bijvoorbeeld dat in de ene regio
wel een indicatie beschikbaar wordt gesteld en in de andere niet. Er is regelmatig contact
tussen het zorgkantoor en de medewerkers die zich bezig houden met de
administratieve verantwoording.
De heer Z. heeft geen enkele reden te veronderstellen dat het Leger des Heils zich
minder verantwoordelijk opstelt dan andere organisaties. Hij merkt dat het Leger des
Heils voortdurend bezig is de administratieve processen te verbeteren en altijd meewerkt
om aan de regels te kunnen voldoen.
Vraag
Heeft u wel eens te maken met de eigen bijdrage problematiek in de maatschappelijke
opvang?
Antwoord
Dat is niet het geval. Het is bekend dat er pensionbijdragen zijn maar de problematiek
daar omheen kent de heer Z. niet. Wel is in zijn algemeenheid gesproken over de vraag
of cumulatie van eigen bijdrage tot problemen leidt. Het kan voorkomen dat cliënten die
verhuizen van een intramurale naar een extramurale situatie met zoveel kosten te
maken krijgen dat ze minder geld ter beschikking hebben. Omdat ze in een intramurale
situatie een gegarandeerd bedrag aan zakgeld krijgen. Voor de Wmo en de AWBZ wordt
dit voorkomen door in de Wmo en de AWBZ alle eigen bijdrage via het CAK te laten
lopen. Maar cumulatie is er, behalve tussen de AWBZ- en de individuele Wmovoorzieningen,
nog steeds. Theoretisch is de oplossing: laat alle cliënten maximaal
gebruik maken van alle bijdrage- en toeslagenregelingen (landelijk en lokaal). Maar lang
niet iedereen is in staat daarvoor de verschillende loketten af te gaan.
Vraag
Is het een verbetering voor de maatschappelijke opvang als de gemeente de eigen
bijdrage bepaalt en het CAK deze int?
Antwoord
Om de cumulatie weg te halen, is het theoretisch een goede gedachte. De gemeente
betaalt de bed, bad en brood bijdrage en voor het verblijf wordt een eigen bijdrage
geheven. De zorgaanbieder kan ervan afzien de eigen bijdrage te vragen wanneer hij
gecompenseerd wordt door de gemeente. De gemeente wordt gecompenseerd doordat ze
het CAK een eigen bijdrage oplegt. Voor de cliënt haal je zo de cumulatie weg maar de
heer Z. is ervan overtuigd dat er enige uitvoeringsproblemen aan dit systeem vast zitten.
Het voordeel voor de instellingen is dat er minder financiële relatie is met de cliënt omdat
ze geen bijdrage bij de cliënt hoeven te vragen. Daarmee raakt de instelling ook de post
dubieuze debiteuren kwijt. Voor cliënten die slechts korte tijd bij het Leger des Heils
verblijven of er alleen slapen, is het lastiger en duurder via het CAK te innen.
Vraag
Gaat het zorgkantoor naar aanleiding van de problemen binnenkort een materiële
controle bij het Leger des Heils uitvoeren?
Antwoord
De heer Z. acht dat wel waarschijnlijk. Hij verwacht niet dat er iets mis is bij het Leger
des Heils. Een controle kan beter staven dat alles goed gaat dan nu het geval is. Hij is
geschrokken van de manier waarop deze klachten naar buiten zijn gekomen. Dat heeft
hem aan het denken gezet om strakkere afspraken te gaan maken over controles.
Afweging is dat de heer Z. aan de ene kant de uitkomsten van de commissie onderzoek
zorgverlening en zorgdeclaratie aan dak- en thuislozen door het Leger des Heils wil
afwachten alvorens onderzoek bij het Leger des Heils te doen. Aan de andere kant is het
Leger des Heils onderhand weer aan de beurt voor een onderzoek.
Vraag
Vindt u dat de indicatiestelling, zorgtoewijzing en zorglevering in de maatschappelijke
opvang op de juiste wijze plaatsvinden?
29
Antwoord
De afgelopen jaren is er veel verbeterd in de indicatiestelling en die verbetering zet zich
nog steeds voort. Het CIZ heeft het aantal regiobureaus teruggebracht naar zes en er
wordt steeds meer centraal aangestuurd. Door de invoering van de AWBZ heeft iedereen
hetzelfde recht op zorg gekregen. Het CIZ heeft de opdracht protocollen te ontwikkelen
voor identieke indicatie in het hele land omdat in de praktijk blijkt dat de regiobureaus op
verschillende wijze omgaan met bijvoorbeeld de vraag wanneer wel en wanneer niet te
indiceren. Het Leger des Heils loopt daar tegenaan en weet niet of een cliënt wel of niet
recht heeft op zorg. Het zorgkantoor overlegt in zo’n geval met het CIZ.
Vraag
Zijn er problemen in de uitvoering na de indicatiestelling?
Antwoord
Geen problemen die niet door een gesprek met de uitvoeringsorganisatie van de zorg
kunnen worden opgelost. Het Leger des Heils houdt zich aan de spelregels en declareert
alleen datgene dat is toegestaan. Er zijn discussies geweest of de doelgroep wel bij de
AWBZ thuishoort. Wanneer er geen uniforme regels zijn, heeft het Leger des Heils zich
steeds neergelegd bij de standpunten van het zorgkantoor.
In de praktijk is het aantal uren geïndiceerde zorg hoger dan het aantal uren dat op
grond van de afspraken met het zorgkantoor kan worden geleverd. Het Leger des Heils
moet dus de schaarste aan uren verdelen over de cliënten in de maatschappelijke
opvang. Dat gebeurt zo rechtvaardig mogelijk, maar de meest dringende gevallen krijgen
relatief de meeste hulp. Tijdens de hoorzitting van de heer S., manager primair proces
van de maatschappelijke opvang bij het Leger des Heils in Zwolle, kwam het volgende
naar voren:
Vraag aan de heer S., manager primair proces bij de maatschappelijke opvang
van het Leger des Heils in Zwolle
Wie controleert of de geïndiceerde hulp daadwerkelijk wordt gegeven?
Antwoord
Wanneer een indicatie van het CIZ binnenkomt, gaat deze via de trajectleider naar de
medewerker die de cliënt begeleidt. Helaas worden er meer uren geïndiceerd dan
waarvoor het Leger des Heils budget heeft gekregen van het zorgkantoor. Daarom moet
er worden verdeeld. De begeleiders registreren alle uren die ze aan cliënten besteden. Na
vier weken toetst de leidinggevende de aan een cliënt geleverde uren en kijkt of dit
rechtmatig is gebeurd. Vervolgens fiatteert de leidinggevende de uren. De registratie
gaat naar het interne zorgtoewijzingsbureau dat nogmaals toetst. Op deze manier is heel
helder inzichtelijk te maken welke tijd en energie aan elke cliënt wordt besteed.
Vraag
Wanneer slechts een gedeelte van de geïndiceerde hulp wordt verleend, wordt alleen dat
deel gedeclareerd?
Antwoord
Dat klopt. Medewerkers moeten zich dagelijks afvragen welke cliënt op dat moment de
meeste zorg nodig heeft. Daarom krijgt de ene cliënt, omdat de nood daar veel hoger is,
het maximale van zijn indicatie en de andere minder.
Soms willen cliënten minder uren hulp dan waarvoor ze zijn geïndiceerd. Bij het
zorgkantoor worden alleen geleverde uren gedeclareerd en niet meer dan de gemaakte
afspraken tussen het zorgkantoor en het Leger des Heils mogelijk maken.
30
2.2.7 Bevindingen rond de indicatiestelling n.a.v. onderzoek van PwC
Na onderzoek komt PwC tot de volgende conclusie met betrekking tot het indiceren,
leveren en registreren van zorg:
Wij hebben geen aanwijzingen gevonden dat het Leger des Heils met betrekking tot het
indiceren, leveren en registreren van zorg in strijd met geldende regelgeving heeft
gehandeld. Ook is niet gebleken dat de geuite beschuldigingen terecht zijn en dat AWBZ
gelden (structureel) niet worden besteed aan doelen waarvoor zij bestemd zijn. Er zijn
geen aanwijzingen gevonden voor onrechtmatigheden of onregelmatigheden.
Wij plaatsen hierbij wel de opmerking dat uit ons onderzoek is gebleken dat de geleverde
zorg in een aantal specifieke gevallen zich aan de ondergrens (minimum) van de
geïndiceerde zorg bevindt. Ten aanzien van de heer G. geldt dat het aantal geleverde en
gedeclareerde uren onder de minimumgrens ligt van het aantal voor hem geïndiceerde
zorguren. Hierbij speelt een rol dat sommige cliënten in de praktijk zorgmijdend zijn en
niet altijd gebruik willen maken van hun zorgrechten. Daarnaast kampte het Leger des
Heils in het verleden met capaciteitsproblemen, waardoor het niet altijd mogelijk was
geïndiceerde uren te leveren.
In het kader van ons onderzoek is geconstateerd dat een aantal verbeteringen mogelijk
zijn. Er bestaat relatief veel onduidelijkheid met betrekking tot het indiceren, leveren en
declareren van zorg met name bij (ex)-cliënten. Wij raden het Leger des Heils aan de
transparantie te verhogen en in overleg met betrokken partijen naar mogelijkheden te
zoeken ter verbetering van de communicatie.
De laatste jaren zijn door het Leger des Heils vele maatregelen getroffen ter verbetering
van de registratie en verantwoording van zorgverlening. Zo wordt periodiek
gerapporteerd omtrent bijvoorbeeld inzet van de bestede uren en in hoeverre deze (al
dan niet) binnen de bandbreedte van de indicatie/registratie van een individuele cliënt
vallen. Onderlinge afwijkingen tussen geïndiceerde en geleverde zorg worden
gesignaleerd, geregistreerd en opgevolgd.
Wij raden het Leger des Heils aan in de toekomst over te gaan tot een sluitende
urenregistratie van medewerkers, zodat onder andere ook de uren die hulpverleners
besteden aan begeleiding van cliënten (in het kader van de bijzondere bijstand) worden
geregistreerd. Dit vergroot niet alleen het bedrijfseconomisch inzicht, maar maakt ook de
verificatie-mogelijkheden achteraf groter.
Uit interviews met betrokkenen blijkt dat opvanginstellingen, waaronder het Leger des
Heils, veel tijd en moeite (dienen te) steken in het navolgen van regelgeving. Elke
verandering ten aanzien van bijvoorbeeld de wijze van indicatiestelling of
zorgfinanciering heeft belangrijke impact op bedrijfsvoering van de opvanginstellingen.
Het Leger des Heils is daarbij, net als andere instellingen voortdurend op zoek zijn naar
een balans tussen het enerzijds naleven van regels en het anderzijds op peil houden van
de kwaliteit van de dienstverlening.
De ontwikkelingen in de zorgsector, bijvoorbeeld ten aanzien van de AWBZ
bekostigingssystematiek volgen elkaar in rap tempo op. Er is sprake van veel en
voortdurend veranderende regelgeving. Naar verwachting zal in de toekomst meer
marktwerking ontstaan. Dit vergt aanpassingen van de organisatie van het Leger des
Heils. De organisatie dient kritisch naar zichzelf te kijken. Daartegenover staat dat de
laatste jaren de organisatie van het Leger des Heils al sterk is geprofessionaliseerd en
veel maatregelen reeds zijn getroffen. De organisatie heeft hiermee naar onze mening in
ruim voldoende mate blijk gegeven van een hoog adaptie- en aanpassingsvermogen.
Het Leger des Heils wordt op verschillende wijzen gecontroleerd op de geleverde zorg.
Allereerst moet een externe accountant de administratie controleren en goedkeuren.
31
Daarnaast moeten de gegevens betreffende de geleverde zorg aan het Zorgkantoor
worden verstrekt.
Rond de controle en verantwoording merkt PwC na eigen onderzoek op:
Uit ons onderzoek blijkt dat de controlerende instanties, de controlerend accountant en
het Leger des Heils zelf belangrijke punten ter verbetering in registraties, controles,
procedures en verantwoordingen identificeren. Er zijn echter geen aanwijzingen die
duiden op onrechtmatigheden.
Onze indruk is dat deze zaken door het Leger des Heils serieus ter harte worden
genomen en de organisatie voortdurend, onder de gegeven omstandigheden waarbij
belangrijke ontwikkelingen in de sector elkaar snel opvolgen, gericht is op en
maatregelen treft ter versterking van de organisatie.
2.3 Klachtrecht en cliëntenraden
In de Wet Medezeggenschap Cliënten Zorginstellingen (WMCZ) van 29 februari 1996 is
bepaald dat zorgaanbieders voor elke instelling een cliëntenraad dienen in te stellen om
de gemeenschappelijke belangen van de cliënten te behartigen. De samenstelling van
een cliëntenraad moet redelijkerwijs representatief zijn voor de cliënten in de instelling
en redelijkerwijs in staat worden geacht om de gemeenschappelijke belangen van de
cliënten te behartigen. In maart 2006 is een wetsvoorstel tot wijziging van de WMCZ
bekend gemaakt met de volgende onderdelen:
– instellingen moeten genoeg geld beschikbaar stellen om een cliëntenraad te laten
functioneren;
– niet alleen bewoners, maar ook familieleden kunnen zich verkiesbaar stellen voor
de cliëntenraden.
Het Leger des Heils heeft voor de regio Zwolle een cliëntenraad ingesteld en gefaciliteerd.
Tijdens de hoorzitting vertelde deze cliëntenraad dat het in de dagelijkse praktijk lastig is
om een goed werkende cliëntenraad vorm te geven.
Vorig jaar is er een doorstart van de cliëntenraad geweest. De raad is nu bezig een weg
te vinden om op een zelfstandige en onafhankelijke wijze binnen het Leger des Heils te
opereren Het kost bijvoorbeeld tijd het vertrouwen van de achterban te winnen. Daarom
is het voorbarig te zeggen dat de cliëntenraad niet goed functioneert.
Daarnaast is het lastig om binnen het Leger des Heils een cliëntenraad op te zetten. Dat
heeft te maken met de mensen die bij het Leger des Heils wonen en hun
omstandigheden. Binnen het Leger des Heils is men druk bezig met de opzet van meer
cliëntenraden, de instelling werkt daar zelf hard aan mee. Dat er een cultuuromslag moet
komen bij het Leger des Heils is waar, het is straks een taak voor de cliëntenraden
daaraan mee te werken.
De overheid ziet in het klachtrecht een onmisbare en nuttige bron voor signalen vanuit
de samenleving. Het klachtrecht van burgers over de overheid is vastgelegd in de
Algemene wet bestuursrecht (Awb). De wetgever heeft afgezien van een juridische
omschrijving van het begrip klacht om zo onnodig formalisme over de vraag of een
signaal van een burger wel een klacht is te voorkomen. Verder geldt bij een klacht over
de overheid dat de klacht snel moet worden opgepakt en binnen een voorgeschreven
termijn moet zijn afgehandeld.
De wetgever heeft met de invoering van het klachtrecht over de overheid ook een
preventief effect beoogd: ter voorkoming van klachten moeten ambtenaren en
bestuurders alert zijn in hun omgang met burgers.
Het Leger des Heils kent eveneens een klachtenregeling en heeft in diverse regio’s
klachtencommissies ingesteld, zo ook voor de Centra voor Wonen, Zorg en Welzijn
Veluwe/IJsselstreek waar de klacht van de heer G. zich afspeelt. Alle cliënten die in
32
traject worden genomen, krijgen een folder van de klachtenregeling van het Leger des
Heils.
Wat de wijze van klachtenafhandeling door het Leger des Heils betreft komt uit de
diverse hoorzittingen het beeld naar voren dat signalen niet direct als een klacht worden
onderkend, de afhandeling traag is en formalistisch overkomt en dat een klacht niet altijd
in specifieke klachtonderdelen wordt opgesplitst en afgehandeld.
De heer G. zei tijdens de hoorzitting over de klachtafhandeling:
“Na lange tijd is het mij gelukt met de directeur van het CWZW te spreken. Tijdens dat
gesprek kreeg ik te horen dat ik geen geld terug kan krijgen. Daarom heb ik contact
opgenomen met het bureau voor rechtshulp.”
Vraag aan de heer G., klager
Heeft u toen informatie gekregen over het bestaan van een onafhankelijke
klachtencommissie?
Antwoord
De heer G. geeft aan dat hij ongetwijfeld bij binnenkomst bij het Leger des Heils een
dergelijke folder heeft gekregen. Maar in dat stadium drong die informatie nog niet door.
Zijn klacht is niet verder gekomen dan bij de cliëntenraad, die vooral bestaat uit leden
die nog afhankelijk zijn van de hulpverlening van het Leger des Heils. Waardoor ze onder
druk staan. Pas na indiening van zijn rapport van 29 mei 2006 kwam ter sprake dat hij
zich niet met zijn klacht tot de klachtencommissie had gewend. Op dat moment heeft de
heer G. contact met een advocaat gezocht omdat het om financiële onrechtmatigheden
gaat, die bij het wettelijk strafrecht thuishoren. Naar de mening van deze advocaat was
zijn klacht terecht.
Een andere cliënt, de heer F., verstrekte de commissie de volgende informatie:
Vraag aan de heer F., cliënt van het Leger des Heils
Heeft het Leger des Heils niet uitgelegd waarvoor de financiën werden gebruikt,
bijvoorbeeld begeleiding, het huren van huizen e.d. Dat daarnaast zelfs een subsidie van
de gemeente nodig was om het hoofd boven water te houden?
Antwoord
Vragen daarover werden altijd weggewuifd. Speciaal over inkomsten. Dat wekte veel
frustratie op, hoe kan je dan leren inzicht te krijgen in je financiën en ermee om te gaan.
Nadat de heer F. bij een juridisch loket was geweest werden er wel zaken betaald en
maakte het Leger des Heils excuses. Zijn partner kreeg een betalingsachterstand van
negen maanden bij haar ziektekostenverzekeriaar. Het Leger des Heils had daarvoor
geen geld gereserveerd en had niet betaald. Als ze daarover praatte met medewerkers
van het Leger des Heils kreeg ze te horen dat ze zelf eindverantwoordelijk was.
Uiteindelijk is het wel betaald en heeft ook hier het Leger des Heils excuses aangeboden.
Maar het heeft veel stress gegeven en het ondermijnt het vertrouwen.
Vraag
Is naar aanleiding van de klachten dat er zo weinig overblijft van de uitkering en dat de
eigen bijdrage zo hoog is nooit uitgelegd dat het gaat om een gemiddeld bedrag dat
nodig is voor de hele begeleiding van crisisopvang tot en met begeleid wonen?
Antwoord
Dat is niet duidelijk geworden. Veel frustratie gaf dat het Leger des Heils subsidie krijgt
voor vervanging van de inventaris maar daar heel weinig mee deed. Steeds waren er
zaken kapot maar ze werden niet vervangen.
Vraag
Kon u met klachten bij de mentor terecht?
33
Antwoord
Dat kon wel maar elke klacht werd doorverteld aan een leidinggevende. Wanneer een
klacht naar de cliëntenraad ging, hoorden ze daar niets meer van. Soms werden de
problemen daardoor steeds groter.
Mevrouw V. van het Leger des Heils zei over de wijze van klachtafhandeling:
Vraag aan mevrouw V., directeur van de Stichting Leger des Heils Welzijns- en
Gezondheidszorg
Welke acties heeft u ondernomen om de klacht van de heer G. op te lossen?
Antwoord
Na de eerste brief (zonder het dikke rapport) heeft mevrouw V. bij de werkeenheid
geïnformeerd wat er aan de hand was en wat er was gedaan om het probleem op te
lossen. Daarna heeft ze aan de heer G. gemeld dat, als hij niet met de leidinggevende
van zijn begeleider en met de directeur van de werkeenheid tot een oplossing kon komen
hij de klacht bij de klachtencommissie kon inbrengen.
De heer Van T. schetste tijdens de hoorzitting de intake van de klacht van de heer G..
Hieruit blijkt dat het Leger des Heils, na kennis te hebben genomen van de klachtbrief
van de heer G., aan betrokkene heeft gevraagd of het een klacht was als bedoeld in het
klachtrecht.
Vraag aan de heer Van T., adjunct-directeur van de Stichting Leger des Heils
Welzijns- en gezondheidszorg
U bent adjunct-directeur van het Leger des Heils en als zodanig verantwoordelijk voor
met name het financiële gedeelte van de stichting Leger des Heils Welzijn en
Gezondheidszorg. Wanneer hoorde u van de problemen in Zwolle?
Antwoord
Half 2006 kwamen brieven van de heer G. terecht op het kantoor in Almere bij de
medewerker die klachten behandeld. Contact werd opgenomen met de werkeenheid om
na te gaan wat daar met de klachten was gebeurd. Vervolgens is aan de klager gevraagd
of het een klacht was als bedoeld in het klachtrecht. Op basis daarvan is de klacht
opgepakt. Helaas had de heer G. zijn klacht al breed verspreid, onder andere bij de
media, waardoor er sprake was van escalatie. In eerste instantie werd vastgesteld dat de
klacht over de hoogte van de eigen bijdrage ging. Na controle bleek de werkeenheid de
normale eigen bijdrage te hebben geïnd. De werkeenheid heeft daar vele malen met de
heer G. over gesproken.
De wijze van klachtenafhandeling door het Leger des Heils kwam in de hoorzitting met de
heer De P. van de gemeente Zwolle als volgt aan de orde:
Vraag aan de heer De P., beleidsadviseur Participatie en Zorg bij de gemeente
Zwolle
Komen de klachten van cliënten uit Zwolle als een verrassing? Heeft u een verklaring hoe
ze kunnen zijn ontstaan en denkt u dat de discussie was te keren?
Antwoord
Het is niet ongebruikelijk dat sommige mensen ontevreden zijn over de opvang. De heer
De P. denkt dat er vanuit de gemeente wat sneller of adequater gereageerd had kunnen
worden. Daarnaast heeft de betrokken wethouder aangegeven dat het Leger des Heils
adequater had kunnen reageren. Het door een cliënt aan de gemeenteraad aangeleverde
dossier staat vol verwijten naar het Leger des Heils over onder andere de
indicatiestelling. Daarop is door het Leger des Heils nauwelijks gereageerd. Op verzoek
was het Leger des Heils aanwezig bij de raadsvergadering waarin de klachten van de
dak- en thuislozen werden besproken en heeft een aantal zaken schriftelijk vastgelegd.
34
Het beeld dat het Leger des Heils zelf over de klachtenafhandeling heeft, is overwegend
positief, zoals blijkt uit wat de heer S. van het Leger des Heils op de hoorzitting naar
voren bracht. De beleving of cliënten makkelijk klachten durven te uiten, was voor de
heer S. moeilijk te toetsen.
Vraag aan de heer S., manager primair proces bij de maatschappelijke opvang
van het Leger des Heils in Zwolle
Vindt u dat er in Zwolle een goed werkende klachtencommissie is? En is die voor cliënten
toegankelijk genoeg?
Antwoord
Dat is het geval, veel cliënten maken er gebruik van. Iedere cliënt krijgt bij binnenkomst
in de opvang een folder met de klachtenprocedure. De klachtencommissie bestaat uit een
onafhankelijk voorzitter en een aantal collega’s uit de werkeenheden in het oosten van
het land. Wanneer een klacht binnenkomt, bekijken de clustermanager en de directeur
wat er aan de hand is. Leidt dat niet tot de gewenste oplossing van de klacht, dan gaat
de klacht naar de klachtencommissie. Vervolgens onderzoeken de voorzitter en een lid
van de commissie de klacht. Deze procedure is voor cliënten goed te volgen. Dat blijkt
uit het feit dat aardig wat cliënten gebruik maken van de klachtencommissie.
Vraag
Denkt u dat cliënten hun klachten gemakkelijk durven te uiten?
Antwoord
De beleving is moeilijk te toetsen voor de heer S.. In de praktijk heeft hij de indruk dat
het Leger des Heils een vrij open organisatie is, die waardering heeft voor het feit dat
cliënten hun klachten willen uiten. Hij wordt regelmatig aangesproken door cliënten die
hun wensen of vragen bij hem neerleggen. Iedere klacht beschouwt hij als een kans om
te proberen de kwaliteit van de hulpverlening te verbeteren. Dit is geen nieuwe cultuur,
de meeste clustermanagers hebben al langer regulier overleg over bijvoorbeeld de
kwaliteit van zorg met de cliënten. De heer S. had liever gezien dat de cliënt bij hem was
gekomen om de klachten uit te spreken in plaats van naar de pers te gaan. Maar
kennelijk ziet de cliënt geen andere manier om zijn klacht te ventileren en is dit een
signaal dat hij zich niet veilig voelt om zijn klacht binnen de organisatie te melden.
Gelukkig komt dat weinig voor.
35
Hoofdstuk 3
3. Toetsing bevindingen aan regelgeving, redelijkheid en billijkheid
3.1 Eigen bijdragen
De bepaling van de hoogte van de eigen bijdragen voor de woonvoorzieningen van het
Leger des Heils in Zwolle vindt op een redelijke en billijke wijze plaats. Er is op dit punt
geen landelijk geldende regelgeving. Het Leger des Heils heeft daarom ook geen wettelijk
vastgestelde regels overtreden. Andere aanbieders van maatschappelijke opvang in
Nederland voeren op het punt van de eigen bijdragen geen wezenlijk ander beleid dan
het Leger des Heils in Zwolle. Er ontstaat hierover wel discussie onder cliënten omdat de
eigen bijdragen per regio verschillen. Dit leidt tot minder transparantie voor de cliënten.
Een discussie over de eigen bijdragen zoals nu gaande is bij het Leger des Heils in Zwolle
kan even goed plaatsvinden bij een andere aanbieder in een andere regio
Jaarlijks moet het Leger des Heils in Zwolle in overleg met de gemeente Zwolle een
begroting voor de maatschappelijke opvang vaststellen waarvan de eigen bijdragen van
de cliënten een substantieel onderdeel zijn. Deze eigen bijdragen zijn samen met
AWBZ-inkomsten in de maatschappelijke opvang onvoldoende om de kosten van de
maatschappelijke opvang in Zwolle te dekken. Voor een dekkende exploitatie is
daarnaast een forse gemeentelijke subsidie nodig. Ook heeft de gemeente Zwolle een
aantal jaren de exploitatie sluitend helpen maken via de bijzondere bijstand. Zonder deze
bijzondere bijstand was een sluitende exploitatie niet mogelijk geweest. Wel is het de
vraag of de financiering via de bijzondere bijstand de meest gelukkige is gezien het
individuele karakter van de bijzondere bijstand en het collectieve karakter van de
maatschappelijke opvang. Voor het jaar 2007 is de aan de cliënt gekoppelde bijzondere
bijstand door de gemeente Zwolle vervangen door een extra subsidiebedrag voor de
maatschappelijke opvang van ongeveer dezelfde grootte, afkomstig uit de begrotingspost
bijzondere bijstand bij de gemeente. Dit verhoogt voor de cliënt de transparantie en
voorkomt discussies over afschrijvingen van meubilair die er eigenlijk niet toe doen.
Immers het punt is niet primair dat de afschrijving moet kloppen; het primaire belang
van cliënten in Zwolle is kwalitatief goede maatschappelijke opvang en het blijven
voortbestaan daarvan.
De maatschappelijke opvang is een collectieve voorziening. Voor collectieve
voorzieningen gelden geen individuele huurovereenkomsten en kan geen vrijstelling van
belastingaanslagen worden verleend op grond van de inkomenssituatie van de individuele
huurder. Om de maatschappelijke opvang te ondersteunen heeft de Kamer met de motie
Van Gent individuele huursubsidie mogelijk gemaakt voor begeleid wonen in de
maatschappelijke opvang. Hiervoor zijn huurovereenkomsten nodig en dit binnen de
collectieve keten van de maatschappelijke opvang. Dit leidt tot discussies en vragen
zoals in Zwolle is gebeurd. De klagers zeggen bijvoorbeeld dat de leegstand voor
rekening van de verhuurder, in casu de woningstichting komt. Dit is juist wanneer het
om individuele huurovereenkomsten gaat. Het is echter anders wanneer de
maatschappelijke opvang als collectieve voorziening wordt aangemerkt. Het openstellen
van de individuele huursubsidie voor de maatschappelijke opvang heeft deze voor de
cliënten weinig transparante situatie doen ontstaan.
3.2 Indicatiestelling
De regelgeving rond de indicatie is de afgelopen jaren meerdere malen veranderd. Eerst
gold de RIO-indicatie, vervolgens was er een periode tot juni 2006 waarin het Leger des
Heils zelf mocht indiceren en thans is de indicatiestelling bij het CIZ neergelegd. De
klachten van de cliënten betreffen de periode dat het Leger des Heils zelf de indicaties
mocht stellen. Voor de indicatiestelling door het Leger des Heils was een verwijzing door
36
een huisarts vereist. Deze verwijzingen hebben zorgvuldig en integer plaatsgevonden. De
huisarts heeft geprobeerd steeds de cliënten bij binnenkomst bij het Leger des Heils in
Zwolle te zien. Dit is maar voor 50% gelukt met name omdat cliënten de huisarts niet
willen raadplegen. Omdat voor ABWZ-zorg en indicatie een verwijzing van de huisarts
nodig was, heeft het Leger des Heils in Zwolle op een bepaald moment voor alle cliënten
die AWBZ-hulp kregen of moesten krijgen die verwijzing aangevraagd. Dit was voor de
bestaande cliënten die reeds AWBZ-zorg kregen niet nodig geweest.
Op voorstel van de mentor van het Leger des Heils heeft de betrokken huisarts de
verwijzing naar de AWBZ-zorg op psychiatrische en/of psychosociale gronden gedaan.
De huisarts deed deze verwijzingen op aanvraag van de mentor vanuit het Leger des
Heils in Zwolle zonder dat de arts in alle gevallen de betrokken cliënten persoonlijk had
gezien. De arts meende dit te kunnen doen omdat hij de cliëntenpopulatie in de
maatschappelijke opvang kende en hij groot vertrouwen had in de professionaliteit van
de aanvragende mentor. Zowel de aanvraag door het Leger des Heils als de verwijzing
door de huisarts waren in overeenstemming met de toen vigerende regelgeving.
Discussie is er tussen het Leger des Heils en het CIZ geweest over de psychosociale Het CIZ voert totaal geen controles uit of het zorgaanbod overeenstemt
grondslag . Het Leger des Heils ging er vanuit dat zij in die periode gerechtigd waren met de hulpvraag van de dakloze client ook het zorgkantoor niet
zowel voor de psychiatrische- als voor de psychosociale grondslag cliënten te laten
registreren bij het CIZ. Het CIZ dacht daar anders over en na schriftelijke uitwisseling
van standpunten is door het CIZ richting het Leger des Heils niet aangegeven dat men
niet gerechtigd was bij het CIZ te registreren voor de psychosociale grondslag. Het Leger
des Heils kon er vervolgens van uitgaan dat dit passend was binnen de regelgeving.
Het zorgkantoor maakt jaarlijks met het Leger des Heils afspraken over het soort en de
kwantiteit van de in hun ogen noodzakelijke behoefte aan maatschappelijke opvang. Dit
is ook in Zwolle gebeurd. Uit onderzoek blijkt dat het Leger des Heils de geleverde zorg
op een correcte wijze binnen de daarvoor met het zorgkantoor gemaakte afspraken heeft
geleverd.
Het komt herhaaldelijk voor dat een cliënt om diverse redenen minder dan het
geïndiceerde aantal uren AWBZ zorg krijgt. In die situaties declareert het Leger des Heils,
conform de daarvoor geldende regels, alleen de geleverde zorg.
3.3 Toezicht en verantwoording
De jaarlijkse prestaties in de maatschappelijke opvang van het Leger des Heils worden
verantwoord in de jaarrekening. Deze jaarrekening is voorzien van een goedkeurende
verklaring van een externe registeraccountant. In het kader van dit onderzoek heeft PwC
voor een aantal geselecteerde cliënten voor de periode 2005 en 2006 de registratie van
de verleende zorg op een aantal punten geanalyseerd en gecontroleerd. Bij deze controle
door PwC is niet gebleken dat het Leger des Heils in Zwolle in strijd met geldende
regelgeving in de maatschappelijke opvang en in de AWBZ heeft gehandeld. Bij de
verantwoording heeft het Leger des Heils in Zwolle te maken met het zorgkantoor ’t
Gooi, het CAK, de Inspectie voor de Gezondheidszorg en de gemeente Zwolle. Het
zorgkantoor ’t Gooi controleert via de jaarrekening, vergelijkt met de CAK gegevens en
voert steekproefsgewijs materiële controle uit. Steekproefsgewijze materiële controle in
2005 bij het Leger des Heils in heel Nederland wees uit dat het Leger des Heils in 100%
van de gevallen voldeed aan de geldende regels. Het zorgkantoor ervaart het Leger des
Heils als een betrouwbare en gedreven organisatie die met in acht name van de
spelregels op constructieve wijze staat voor de doelgroep en voortdurend werkt aan
verbetering van hun administratieve proces. De Inspectie voor de Gezondheidzorg komt
alleen bij specifieke klachten in actie en ziet geen reden om te veronderstellen dat de
kwaliteit van de zorg bij het Leger des Heils in Zwolle te wensen overlaat. Het Leger des
Heils is de grootste speler in de maatschappelijke opvang in Nederland en wordt
algemeen gezien als een professionele en betrouwbare partner. Binnen de sector
maatschappelijke opvang leeft de gedachte dat de problemen zoals die bij het Leger des
Heils in Zwolle naar voren zijn gekomen zich zonder meer ook bij andere instellingen
voor maatschappelijke opvang in andere plaatsen hadden kunnen voordoen.
37
De gemeente Zwolle waarmee het Leger des Heils des Heils afspraken heeft over de De Inspectie voor de gezondheidszorg weigert odnerzoek hiernaar te doen.
inrichting en de uitvoering van de maatschappelijke opvang is in algemene zin tevreden
over de uitvoering. Men streeft er naar de uitvoeringsovereenkomst te verduidelijken en
constateert dat de (tussentijdse) rapportage over de geleverde prestaties sterk is
verbeterd en momenteel een goed niveau heeft.
3.4 Klachtrecht en cliëntenraden
Wettelijk is het Leger des Heils des Heils verplicht een klachtencommissie en
cliëntenraden te hebben.
Het Leger des Heils voldoet aan deze wettelijke verplichtingen. Het functioneren van de
cliëntenraden en de klachtencommissie wordt niet steeds als voldoende ervaren. Cliënten
zijn positief over de zorg, opvang en begeleiding die zij van het Leger des Heils
ontvangen. Hierop wil de cliëntenraad van het Leger des Heils in Zwolle zich primair
richten. Er bestaan binnen het Leger des Heils en bij groepen cliënten heel verschillende
beelden over het functioneren van klachtencommissie en cliëntenraden. De plaats van de
cliëntenraden en de klachtencommissie binnen het Leger des Heils is niet voldoende
uitgekristalliseerd. Er is een zekere cultuurverandering nodig voor het optimaal laten
functioneren van cliëntenraden en klachtencommissie. De cliëntenraad van het Leger des
Heils in Zwolle voelt zich door het Leger des Heils wel serieus genomen en zegt goed
werk te kunnen verrichten. De klagers nemen de cliëntenraad in Zwolle en de
klachtencommissie van het Leger des Heils niet serieus. De verhouding tussen de
cliëntenraden bij het Leger des Heils en de LVT is niet optimaal. Mogelijk speelt hierbij de
samenstelling van de cliëntenraden en de mate van representativiteit van de cliënten een
rol. Opmerkelijk is in elk geval dat de klagers wel contact hebben met de LVT en niet of
nauwelijks met de cliëntenraad van het Leger des Heils in Zwolle. Het functioneren van
de klachtencommissie en de cliëntenraden wordt bemoeilijkt door het kortdurende
verblijf van cliënten in de opvang en de specifieke situaties waarin cliënten zich bevinden
op het moment dat zij van de opvang gebruik maken.
38
Hoofdstuk 4
4.1 Conclusies
De commissie trekt, na onderzoek en ingewonnen mondelinge en schriftelijk informatie,
de volgende conclusies:
1. Er zijn geen aanwijzingen dat het Leger des Heils Zwolle AWBZ-zorg heeft
gedeclareerd zonder dat deze zorg daadwerkelijk is geleverd.
2. De indicaties voor de AWBZ-zorg zijn binnen de daarvoor geldende (soms met
terugwerkende kracht wisselende) opeenvolgende regelgeving uitgevoerd.
3. Het Leger des Heils in Zwolle heeft de eigen bijdrage in de maatschappelijke
opvang naar redelijkheid en billijkheid vastgesteld gegeven de omstandigheid dat
hiervoor geen landelijke regelgeving bestaat.
4. Er is geen reden om aan te nemen dat de uitvoering van de maatschappelijke de uitvoering van de opvang is overal hetzelfde standaard type,geen zorg en
opvang door het Leger des Heils op een andere wijze plaatsvindt dan bij andere hulpverlening en desastreuze laagdrempelig opvang beleid
professionele instanties in de maatschappelijke opvang.
5. Het Leger des Heils in Zwolle heeft de cliënten in de maatschappelijke opvang via
de cliëntenraad geïnformeerd over de eigen bijdrage maar heeft individuele
cliënten, op hun verzoek, onvoldoende duidelijk gemaakt welke kosten er aan de
maatschappelijke opvang gemiddeld per cliënt zijn verbonden en waarvoor de
eigen bijdrage is bedoeld.
6. Gebruik van bijzondere bijstand voor de exploitatie van de maatschappelijke
opvang zoals overeengekomen tussen de gemeente Zwolle en het Leger des Heils
en de door de Kamer mogelijk gemaakte individuele huursubsidie binnen de
maatschappelijke opvang geven aanleiding tot discussie en verminderen de
transparantie. Dit heeft er toe geleid dat voor 2007 deze situatie voor de
bijzondere bijstand door de gemeente Zwolle is gewijzigd.
7. Het is onvoldoende duidelijk hoe de jaarlijkse goedkeuring van de eigen bijdrage
door de gemeente Zwolle plaatsvindt en welke factoren daarbij bepalend zijn.
Voor 2007 is deze situatie verbeterd. De commissie adviseert de betrokkenheid
van college en raad op dit punt te vergroten.
8. Verwijzing door de huisarts op verzoek van een mentor van het Leger des Heils oneigenlijke praktijken zowel door huisarts als mentor zijn onbevoegd in deze
voor de AWBZ-zorg op grond van psychiatrische en/of psychosociale problematiek psychiatrie is een pseudo-wetenschap waarvan diagnoses een slag in de
was niet in strijd met de toen geldende regelgeving, maar is weinig transparant lucht zijn
en leidt bij onvoldoende uitleg tot misverstanden en weerstand bij cliënten.
9. De mededeling richting een cliënt dat AWBZ-zorg wordt geïndiceerd op
psychiatrische grondslag leidt, zonder voldoende uitleg, tot veel weerstand bij
cliënten.
10.Het is cliënten onvoldoende duidelijk gemaakt wat zij in de maatschappelijketotaal niets dus gezien opstelling begeleiders(evangelisatiepraktijken en de eigen
opvang mede op grond van hun indicatie mogen verwachten. verantwoordelijkheden van de client
11.De mogelijkheid voor cliënten om een klacht in te dienen via klachtencommissies
en cliëntenraden zoals in het klachtrecht is vastgelegd, leeft bij cliënten
onvoldoende en het belang van klachtenmanagement wordt door het Leger des
Heils onvoldoende onderkend.
39
Slotconclusie:
Alles overziende en afwegende concludeert de commissie dat er geen enkele
aanwijzing is voor het met opzet benadelen van cliënten of misbruik van
collectieve voorzieningen door het Leger des Heils in Zwolle. De commissie
vindt om die reden de ingediende klachten ongegrond.
4.2 Aanbevelingen
Op grond van de voorgaande bevindingen en conclusies komt de commissie tot de
volgende aanbevelingen.
1. Cliënten in de maatschappelijke opvang moeten desgewenst een duidelijke uitleg
kunnen krijgen over de wijze waarop de eigen bijdrage, als onderdeel van de
exploitatie van de maatschappelijke opvang, door de instelling en de gemeente is
bepaald. De rol van zowel de instelling als van de gemeente moet daarin helder
zijn.
2. Communicatie met een cliënt over de betekenis van de bandbreedte geïndiceerde
zorg in zijn of haar specifieke situatie dient te worden verbeterd.
3. Het verdient aanbeveling bij de formulering van de grondslagen voor AWBZ-zorg Zie berichtgeving Haarlems Dagblad sociaal pension de Hoeksteen 2009
te zoeken naar formuleringen die bij cliënten minder weerstand oproepen dan de
formulering psychiatrische of psychosociale grondslag.
4. Voor een cliënt moet desgewenst duidelijk worden waarom een bepaald deel van
de geïndiceerde AWBZ-zorg niet wordt verleend en dat alleen werkelijk geleverde
AWBZ-zorg door de aanbieder wordt gedeclareerd bij het zorgkantoor.
5. Het toepassen van de individuele huursubsidie binnen de maatschappelijke
opvang, zoals mogelijk gemaakt door de Tweede Kamer, leidt tot onbedoelde
discussies over wat collectief en wat individueel is en verdient nadere aandacht en
verduidelijking.
6. Het vermogensbeheer van cliënten dient buiten de instelling plaats te vinden ex-medewerksters van het leger des heils werken bij sociale dienst
bijvoorbeeld bij de gemeente of bij een speciaal daarvoor ingerichte organisatie.gemeente Zwolle als WWB consulente en budgetbeheer daklozen
7. Een landelijke cliëntenraad voor de sector maatschappelijke opvang, volgens
heldere regels gevormd uit de binnen de branche functionerende cliëntenraden,
kan een nuttige gesprekspartner zijn voor de sector maatschappelijke opvang en
voor de overheid. De LVT, die slechts voor een deel van de cliënten in de
maatschappelijke opvang representatief is, zou daar onderdeel van kunnen
uitmaken.
8. Cliëntenraden en klachtencommissie moeten door het Leger des Heils meer even ressumeren,het leger des heils is vanaf 1990 bezig met opvang van dak en t
worden ingeschakeld om klachten te voorkomen en op te lossen. Het Leger des en nu moet het leger een duidelijke klachtenvisie opstellen,dat riekt toch naar
Heils dient binnen de hele organisatie een heldere visie op klachtmanagement te oplichtingspraktijken
ontwikkelen.
9. Medewerkers van het Leger des Heils die direct contact met cliënten hebben en
ook veel waardering krijgen van cliënten verdienen een sleutelrol in de
klachtenpreventie en dienen daarop te worden voorbereid door de organisatie van
het Leger des Heils.
10.Het opleggen van de eigen bijdragen voor collectieve voorzieningen voor
maatschappelijke opvang dient via de Wmo verankerd te worden.
11.De eigen bijdragen in de Wmo en AWBZ dienen zodanig geanticumuleerd te
worden dat de cliënt in de maatschappelijke opvang een aanvaardbaar zak- en
kleedgeld overhoudt.
12. In VNG-verband dient in samenspraak met de instellingen voor maatschappelijke
opvang te worden gestreefd naar uniformering van de eigen bijdragen.
13. Indicatiestellingen voor de AWBZ en de Wmo dienen in de maatschappelijke
opvang op elkaar te worden afgestemd. Hiertoe kan het lokale Wmo-loket
stimulerend werken.
40
14.De wijze van financiering van de maatschappelijke opvang op gemeentelijk niveau
via Wmo, AWBZ, eigen bijdragen en eventuele giften moet voor cliënten die dat
wensen helder zijn.
15.De verantwoording over de verleende opvang, de gegeven ondersteuning en de
geleverde AWBZ-zorg moet helder zijn naar het zorgkantoor, de gemeente en, op
verzoek, naar de cliënten die van de maatschappelijke opvang gebruik maken.
Anaconda15's Blog 